精心组织认真实施———浅谈东陈镇“万顷良田建设工程” ———浅谈东陈镇“万顷良田建设工程”

0引言
“万顷良田建设工程”是一个全新的系统工程。其项目建设规模大(总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模)、涉及面广、政策要求高;工程建设内容多(对田、水、路、林、村进行综合整治)、工作量大、直接关系农民的切身利益;项目资金投入多(项目工程资金投入达数十亿元)、实施管理难度大。
“万顷良田建设工程”的实施目前还没有任何现成的经验和成熟的模式可借鉴。要把“万顷良田建设工程”真正实施成“民心工程”、“德政工程”、“廉政工程”，项目工程的实施管理至关重要。
“万顷良田建设工程”是以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，建成大面积、连片的高标准农田，实现“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”目标的一项系统工程。
为把“万顷良田建设工程”真正实施成“民心工程”、“德政工程”、“廉政工程”，笔者结合近年来土地整理项目实施的工作实践，通过探索思考，就“万顷良田建设工程”实施的综合管理，谈几点粗浅的看法，供参考。
1组织领导是前提
要把“万顷良田建设工程”实施好，组织领导是关键。“万顷良田建设工程”是以科学发展观为统领，以保护土地资源、保障经济发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模地实施农村土地整理，推进农业生产经营的规模化、现代化，最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。“万顷良田建设工程”是一个系统工程，涉及方方面面。一方面要将“万顷良田建设工程”作为“三农”工作的重中之重，列入各级政府工作重要议事日程，实行政府主导、部门协作，做到精心组织、整体联动，确保统一动作、有序推进;各级政府要加强宣传教育，克服土地资源缺乏、项目资金缺少、“万顷良田建设工程”不易做的思想;深刻认清实施“万顷良田建设工程”对于保护耕地、提高土地质量、改善生态环境的重要意义，真正做到思想认识更加统一，信心更加坚定，工作更加有效;要多策并举，积极化解“万顷良田建设工程”推进中的资金难题;要采取市场化运作，吸纳社会资本，按照“谁投资、谁整理、谁经营、谁收益”的原则，复垦置换出的挂钩周转指标，实行有偿使用;项目要与新农村建设、基本农田示范区建设、农田水利建设和高效农业示范区建设结合起来，不断创新运作机制，协调好“万顷良田建设工程”实施中的重点、难点问题;项目镇党委、政府的领导要明确项目工程实施指导思想，积极支持配合项目法人做好“万顷良田建设工程”的实施管理工作;项目所在村要宣传教育广大村民大力支持项目工程建设，村干部一班人要有不怕吃苦的精神，及时做好群众工作。另一方面县级人民政府要建立“万顷良田建设工程”领导组，主要负责项目工程实施的组织协调工作;项目实施单位和项目所在的镇、村要共同派员组建项目工程实施现场指挥部，具体负责项目工程实施的现场管理工作;现场指挥部人员要懂政策、懂工程、会业务，工作责任心强，有吃苦耐劳的精神，具有农村群众的思想工作经验、解决矛盾和解决复杂技术问题的工作能力，项目现场指挥部的人员数量和素质必须能够满足项目工程实施现场管理的需要。
2健全制度是基础
要把“万顷良田建设工程”实施好，执行制度是保障。要建立健全“万顷良田建设工程”实施管理的各项规章制度，并要严格执行。“万顷良田建设工程”实施管理的规章制度主要有:项目法人制度、项目工程公告制度、项目工程招投标制度、工程质量监理制度、项目合同制度、现场管理制度、资金使用管理制度、项目工程廉政建设制度、联合验收制度、项目工程审计制度、施工安全管理制度、监督检查制度、档案管理制度、项目经理考勤考核制度、建后工程管护制度等多项制度，同时还要研究制定“万顷良田建设工程”项目的实施操作规程、管理办法、实施方案等一系列项目管理的规范性文件。
3实施管理是重点
要把“万顷良田建设工程”实施好，必须严格项目工程的实施管理。
(1)要严格执行项目工程实施的各项管理制度，依法依规秉公办事;
(2)要切实加强对项目工程管理人员的管理。要求项目工程现场指挥部、工程监理部、项目镇、项目村和参与项目工程实施管理的有关人员，在项目实施管理中将严格做到“七个不准”，即:不准利用职务之便，吃、拿、卡、要施工单位，不准向施工单位推销建筑材料，不准推荐介绍项目管理人员的配偶、子女或者亲属承接或参与本项目的工程施工，不准收受涉及与项目工程有关单位或个人的现金、有价证券或支付凭证，不准占用涉及本项目的有关单位或个人的车辆、通讯工具和其他贵重物品，不准接受项目施工单位的礼品馈赠、宴请，不准在项目指挥部喝酒、打牌等，对违反者将严肃处理;
(3)要严格加强对项目工程施工单位的管理。施工单位项目经理和相关业务技术人员的出勤必须到现场指挥部进行签到，在与施工单位签订的合同上要明确规定，“项目经理和相关业务技术人员必须保证每周出勤不少于5天，每天不少于6小时在工程现场，有事离开须经监理及业主代表同意。如发现无正当理由项目经理不在现场，且未经业主和监理同意的，每发现一次对项目经理按项目经理出勤保证金的2%进行罚款(罚款在项目经理出勤保证金中扣除)。连续4天或一个月内累计8天不在现场，发包人有权解除合同，并追究其违约责任，同时报建设行政主管部门备案。同时规定:施工单位进场后，发包人和现场监理共同对项目经理从施工能力、现场施工管理经验等方面进行综合考核，若现场指挥部和监理共同认为项目经理确实不能胜任本工程时，发包人有权要求承包人更换项目经理，同时对施工单位处以罚款。若更换后的项目经理仍不能胜任本工程时，发包人有权解除合同，由此所发生的一切损失均由承包人承担。未经发包人同意，承包人不得更换中标时的项目经理，否则视为违约，发包人有权将承包人清理出施工现场，由此发生的一切损失均由承包人承担”;
(4)要严把“三道关”。首先要严把项目工程招标关。“万顷良田建设工程”不论工作量和资金多少，一律要进行公开招投标。项目实施单位在项目工程发出招标信息前，要履行项目工程招标告之程序，将项目工程情况上报县(市)纪检监察部门审查备案，在招标公告、招标文件公开发布前，都要呈报纪检、监察、招标办及项目工程实施领导组等单位和领导进行审查，招标过程中涉及到的投标单位投标顺序抽签、专家评委抽签、开标评标等过程中均要邀请纪检监察、检察机关等部门的人员全程现场监督;其次要严把廉政教育关。在项目工程招标后开工前，项目实施单位将专题组织对项目现场指挥部管理人员、监理部人员、施工单位人员进行廉政教育，项目法人与项目镇、项目村、项目工程实施现场指挥部、工程监理部分别签订项目工程廉政建设协议书，与项目工程施工单位签订共同开展预防职务犯罪协议书;再次要严把资金拨付关。在项目工程资金拨付时，均严格按上级项目资金管理办法的规定和合同办事，项目现场指挥部、工程监理部、国土、财政等方面的管理人员要层层审核把关。
4工程质量是关键
要把“万顷良田建设工程”实施好，工程质量最重要。项目工程实施期间，在工程质量管理上，除工程监理具体负责现场和巡视检查外，项目现场指挥部必须至少有一人在现场具体负责工程施工的质量监督管理工作，同时要聘请项目区有一定工程施工经验的老党员、老水利工程员和村民代表，分标段负责巡视检查项目工程施工质量;施工单位在材料使用前，应申请报验，并由现场指挥部和监理人员共同到场见证抽样送检，不合格的材料不得使用。发包人或监理抽查发现使用的材料无报验手续或报验材料不合格的，应责令停工，要求返工剥离，所发生的费用由承包人承担。材料和工程的检测由发包人通过招标或指定确定具有工程检测资质、诚信好的检测单位，施工单位不得自选检测单位。项目工程现场指挥部要通过各种措施和手段，严格把好项目实施过程中的质量监督关。
5资金管理是核心
要把“万顷良田建设工程”实施好，资金使用要规范。项目实施单位要按照上级规定的项目资金管理办法的规定，严格按上级批准下达的项目预算使用好资金。项目资金实行全成本核算，采取“法人核算、县级报账、国库支付、款项直达”的资金使用和管理模式，确保项目资金专款专用，不得挪作他用。要严格执行项目资金使用管理制度，明确专人负责项目资金的使用和管理，财政、审计、纪检监察等部门要加强对项目资金使用情况的跟踪检查。
6社会监督是保证
要把“万顷良田建设工程”实施好，监督环节不能少。在项目工程开工前，将项目工程的相关情况在项目区进行公示，发布项目实施公告。公告内容主要包括:项目工程名称、建设位置、建设规模、项目投资、工程内容、建设工期、土地权属状况、项目承担单位、规划设计单位、监理单位、举报监督电话等，并在交通路口设立项目公示牌，接受社会监督。在项目实施质量和资金使用的监督管理上，要采用多种形式进行全程监督。如邀请项目镇人大、纪委等部门的领导全程参与项目实施质量、资金使用和项目管理人员的监管工作;邀请项目村的村民建立村民监督小组，人员由项目区内的党员和村民代表会议选举产生，经村委会审核同意后报项目镇人民政府批准。监督小组的职责主要是对项目实施过程中的工程质量及资金使用等情况进行全程监督。选派当地有较高素质老党员、退职村干部或有项目工程施工经验的村民充实到各施工标段，参与施工单位工程的现场施工，让当地村民现场全面了解项目工程的实施质量。
总而言之，要把“万顷良田建设工程”实施好，必须坚持以“项目管理”为龙头，“资金管理”为核心，“制度建设”为保障的原则，做到“六个严格”，①项目严格按规划实施;②资金严格按预算使用;③拨款严格按合同支付;④工程严格按规范招标;⑤财务严格按规定管理;⑥质量严格按要求到位。

0引言
“保护耕地，保障发展”是我国的一项长期发展战略，是党和国家赋予各级政府和国土资源部门的神圣职责。如何正确处理和把握两者之间的辩证关系，严守18亿亩耕地这条红线，促进经济又好又快发展考验着管理者的执政能力和水平。保护耕地，对我们人多地少的国家来说不仅涉及粮食安全，更关系到国家的安全与稳定。为了保护耕地和保障发展，从中央到地方出台了不少这方面的政策，如土地的节约集约利用制度、土地的开发复垦整理制度以及占用耕地补偿制度等。这些政策在保护耕地，促进经济建设方面起到了很大的促进作用，但在措施和手段上显得较为单一。近来，从科学发展和可持续发展的角度结合当前实际提出了“万顷良田建设工程”，为全面推进保护耕地，保障经济建设提供了新的途径。现结合工作实际和自己的认识对当前正在推进的“万顷良田建设工程”的概念、意义、存在问题、对策等几个方面做简单阐述。
1“万顷良田建设工程”的概念
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。
2当前无锡市农村土地利用存在的问题
当前无锡市农村土地利用存在的主要问题:
(1)农村居民点用地所占比例过大，与我市城市化发展水平不相适应。2008年年底全市农村居民点用地约为54万亩，约占建设用地总量的29%，户均占地面积达0.7亩左右，闲置浪费土地情况比较普遍。
(2)农村建设用地布局分散零乱，不少村办企业零散分布于工业集中区外，不少农村居民点分布在基本农田保护区内，工业集中区和基本农田保护区混合交错，布局不够合理。这主要是20世纪八九十年代农村建设大发展时期，缺少统一规划造成的。很多村庄都是有路难走，有车难进，到处是脏乱差的局面，很难在现有的基础上进行社会主义新农村建设，改善农民的生活环境。
(3)农业用地成片规模小，全市基本上没有千亩以上连片的农用地，不利于农业生产经营的规模化、集约化、现代化，而且我市农民人均占有的耕地面积只有0.42亩，在现有的分散经营条件下没办法实现现代农业的规模化生产，土地和人力资源难以得到合理高效的配置。
3开展“万顷良田建设工程”的意义
实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
3.1改善农业生产条件和环境，促进现代农业建设
“万顷良田建设工程”通过改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产;整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增收。
3.2“万顷良田建设工程”是补充耕地、促进土地节约集约利用的重要途径
当前耕地保有量计划指标和日益紧缩的新增建设用地计划指标对地方经济的发展造成了很大的制约。如何做好保护耕地和促进地方经济建设，作为系统性综合性的“万顷良田建设工程”，对于无锡市来说在建设的过程中首先应将重点放在农村宅基地和农村企业建设用地的挂钩复垦工作上，实现城镇建设用地与农村建设用地的增减挂钩置换，为城镇建设发展争取宝贵的发展空间，提高土地的节约集约利用水平。其次要因地制宜地做好农田的整理工作，最大限度地增加有效耕地面积，确保规划期末耕地保护目标的实现。
3.3“万顷良田建设工程”有利于推进社会主义新农村建设
“万顷良田建设工程”与新农村建设有着十分密切的联系，建设社会主义新农村，就是要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，“万顷良田建设工程”是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设工程。两者的目标大体一致，具体实践中也可以互相促进。在促进社会主义新农村建设中，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
3.4以“万顷良田建设工程”促进农村“三集中”
以“万顷良田建设工程”为平台实现农村的“三集中”。一是通过农村宅基的拆迁复垦，将拆迁农民集中安置到城镇居住。二是对农村地区的企业进行搬迁，实现工业向园区集中的目标，节省建设用地指标。三是通过土地承包经营权换社保和土地流转的方式，开展农业的规模化种植，提高农用地的投入产出水平。
4“万顷良田建设工程”中存在的问题
“万顷良田建设工程”是一项系统性工程，是一项集土地整理、土地开发和城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩于一体的综合性工程。做好这项工作对经济发达的地区具有特别重要意义。现在经济发达地区的经济发展往往受制于上级下达的新增建设用地指标和耕地占补平衡制度这两个方面，而“万顷良田建设工程”的提出为拓展经济发展空间和新农村建设提供了政策支持。但要具体实施“万顷良田建设工程”还存在很多的问题和困难。
4.1“万顷良田建设工程”理论指导缺乏
江苏省国土资源厅于2010年提出了“万顷良田建设工程”的设想和实施方案，各市也对如何开展“万顷良田建设工程”结合本地实际出台了相关的实施方案和配套政策。当前“万顷良田建设工程”还处在试点阶段，缺少必要的理论指导。
4.2拆迁工作难度大，安置渠道单一
做好拆迁工作是推进“万顷良田建设工程”的关键，但当前的拆迁工作难度较大。在拆迁的过程中有不少拆迁农民脱离实际的房屋价格，不切实际地漫天要价，不能够正确看待拆迁，导致拆迁协议无法达成，甚至最后发展成拆迁中的钉子户。拆迁农户在拆迁过程中存在对比和观望心理，总担心自己过早签订协议会吃亏，时时不肯在协议上落笔签字。另外，由于无锡市建设项目多，拆迁安置任务比较重，如无锡市新区鸿山街道2008年，一年的拆迁工作量就达2000多户，按平均每户需要安置面积240平方米计算，需要的安置房总面积达48万平方米，地方政府没法在短时间内完成安置房建设工作，这也导致了拆迁工作较难推进的一个客观原因。现在拆迁安置主要以单一的以房换房为主，安置渠道单一，不能满足拆迁农户的不同需求，对拆迁工作的顺利推进造成了一定影响。
4.3“万顷良田建设工程”一次性投入大，资金平衡难
“万顷良田建设工程”的要求是经过土地整理后形成一定规模的连片的优质耕地。而无锡市的农村土地利用的布局特点是村庄散乱分布在农田之中，要想实现地块的成片建设和农业生产的规模化，就需要投入大量的资金对农田中的村庄进行拆迁。前期我们对开展“万顷良田建设工程”的投入情况进行了摸底调查，在规划的6120亩良田建设区内共涉及农户住宅拆迁1200户(占地面积1057亩)、非住宅拆迁38家(占地面积100亩)，按当地的拆迁安置标准计算，共需投入资金6.2亿元，平均到整个建设区，每亩需要投入的拆迁费用为10万元左右，而每亩建设用地复垦置换拆迁安置成本为54万元左右。加上对农田道路、水利、土地平整，需要投入的资金总量将更大。按现有政策，土地整理能收回的资金有3部分:一是对土地整理每亩补贴款1500元;二是市级建设用地复垦以奖代补资金每亩3万元;三是指标价值20万元，所能收回的资金约为2.74亿元。加上土地整理费用“万顷良田建设工程”的投入和资金收回相差将达4亿元，由于上级政府对土地整理缺少资金支持，资金难以平衡。
4.4规模化经营的实现和劳动力安置问题
“万顷良田建设工程”的目的是要改变当前家庭联产承包制的分散经营模式，通过市场配制农业生产要素，实现农业的现代化、规模化、科学化经营。家庭联产承包制在当时促进农民生产积极性，提高农民收入方面起到了积极作用，但随着生产力水平的提高，现有的分散经营方式反而制约了农村现代化建设、劳动力和土地的合理流动，土地利用效率不高。要实现规模化经营使农民承包的土地集中起来就必须出台相关政策，充分保护农民的利益，让农民积极的参与“万顷良田建设工程”，否则农户不会主动放弃土地的承包经营权。
5推进“万顷良田建设工程”的对策
5.1加强宣传，充分调动群众参与，减少建设过程中矛盾纠纷的发生
“万顷良田建设工程”目的，在于优化土地利用结构，改善土地耕种条件和质量，服务于农业、农村和农民，促进城乡统筹发展。所以“万顷良田建设工程”的全过程离不开广大群众的广泛参与。所以要加强“万顷良田建设工程”的政策宣传，让“万顷良田建设工程”的政策优势深入人心，充分调动农民群众的主人翁意识，发挥其积极参与、乐于奉献的主动性。
5.2加强“万顷良田建设工程”的理论指导
“万顷良田建设工程”有别于以住单一的土地开发整理和农村建设用地复垦挂钩，是一项系统性的综合工程。推进该项工程有利于城乡一体化建设，推进农村的城市化进程，促进新农村建设、改善农村环境;有利于农业的规模化经营，提高土地的利用率和产出率，推进传统农业向现代农业的转化;有利于推进城乡建设用地增减挂钩。“万顷良田建设工程”理论要在各地试点的基础上不断总结和发展，特别要加强土地承包经营权流转、土地承包经营权置换社会保障、农业的规模化经营方式、资金来源、投入等方面的研究，为今后“万顷良田建设工程”提供理论支持。
5.3规范拆迁工作，加快推进安置房建设，实现多渠道安置
为减少拆迁过程中的矛盾，要做好拆迁工作的宣传工作，让拆迁户真实感受到拆迁带来的生活环境的改善和生活质量的提高，让群众了解拆迁政策，公开拆迁补偿、安置的标准，做到拆迁工作公开透明，要改变以往暗箱操作的办法，确保农民的利益不受侵犯。拆迁工作要以自愿为原则，积极引导群众参与拆迁工作，不得为实施“万顷良田建设工程”而强拆农民房屋。为方便群众生活，要预先做好安置房建设，减少和缩短拆迁安置过渡期，力争实现零过渡，争取拆迁安置工作的主动性。以往拆迁工作之所以难以推进，安置手段单一也是原因之一。要改变以往单一的“以房换房”的安置手段，推进多渠道安置办法的探索，以满足拆迁户的不同需求。要出台相应的拆迁安置办法，允许拆迁农户到集镇安置区置换安居房、货币补贴、及部分或全部到工业园区置换标准厂房等几种安置形式中进行选择。对进入集镇置换安居房的农户，由镇按征地农民同等拆迁补偿标准，安置到城镇安居点。对城镇有商品房而要求货币补偿的农户或其他要求货币补偿的农户，按原住房拆迁建筑面积，给予相应的货币补偿，补偿标准与现有政策衔接。农户愿意以原房屋面积的部分或全部到工业集中区置换标准厂房的，按照应安置住宅面积的一定系数给予置换。
5.4以政府投入为主，多渠道筹措资金
“万顷良田建设工程”是一项一次性投入大，生态、社会效益明显，意义深远的工程，“万顷良田建设工程”要以政府投入为主。资金来源可以从返还的耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业重点开发基金、耕地占用税中筹措，专项用于“万顷良田建设工程”。资金不足存在缺口的还可根据《省政府办公厅转发省财政厅、国土资源厅关于将部分土地出让金用于农业土地开发的意见的通知》(苏政办发〔2004〕104号)的文件精神从土地出让平均纯收益中提取15%的资金用于支持建设。另外在实施拆迁复垦整理的过程中要引入市场机制，对项目建设进行招投标以节约资金投入，有条件的可制定政策引入社会资金对土地进行开发。
5.5“万顷良田建设工程”要科学规划、稳步推进
“万顷良田建设工程”的实施要做到规划先行，不能盲目推进，必须在建设之前由国土、规划、农业、水利、财政等部门共同编制详细的规划和实施方案。建设规划要科学合理，符合土地利用总体规划，并与新农村建设规划、中心村建设拆迁规划、河道整治规划和城镇建设规划相衔接。涉及农村建设用地复垦整理的项目要同时做好城镇建设用地增加，农村建设用地减少的挂钩规划。规划时要注意先易后难，量力而行，要充分考虑到政府的资金投入能力和可行性，做到先小面积试点，条件成熟后再全面推进。
5.6做好“两置换一转换”和土地流转工作，实现农业的规模化经营
“万顷良田建设工程”的目标之一是通过高标准的农田建设，推进农业的规模化经营，提高农业的投入产出水平，实现农业生产现代化。要实现这一目标，就必须让农民放弃原有各家各户分散经营的模式，解决这一问题要结合当前正在推进的农村“二置换一转换”和农村土地承包经营权流转工作。通过二置换工作，农民放弃土地承包经营权换社保和农村土地承包经营权流转二种方式将农田收到镇村进行集中管理。镇政府要组建相应的工作机构，集中管理和经营好农民放弃承包经营权换社保和进行土地流转的地块。在实现规模化经营时要因地制宜，正确定位，作为无锡地区应以高效生态农业、都市农业和观光农业等投入产出水平高的农业为主。经营方式可以通过招投标的方式引进具有一定科技和资金实力的农业龙头企业参与土地耕种和经营。

0引言

为进一步深化土地改革制度，贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设，打破城乡二元结构，解决耕地分散经营、村庄布局凌乱、户均占地过大、生产方式落后、保障水平较低等问题和矛盾，盘活利用农村存量建设用地，实现保护资源和保障发展的双赢，强化节约集约用地，优化土地利用结构，推进规模化、现代化的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，根据《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(苏国土资发〔2008〕290号)的精神，东陈镇开展“万顷良田建设工程”试点工作。

1发展背景

随着工业经济迅猛发展，镇区开发的不断深入，用地需求不断增大，用地压力不断提升。通过盘活存量，整活土地资源，走沟塘复垦，耕地占补平衡之路，通过对老庄园，空关村整治，实现城乡建设用地增减挂钩，有效缓解了土地需求压力。但随着这两项工作的不断推进，资源挖潜之路已不能适应东陈镇工业、城镇建设用地的需求，土地供需矛盾已十分突出，违法用地的苗头时有发生。实施“万顷良田建设工程”，可以有效破解保护资源、保障发展难题，同时也是实现土地资源集约高效利用的有力措施。项目区内的居民点和独立工矿拆除复垦，享受城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的相关政策。对农村建设用地复垦增加的耕地和农用地面积，除充分用于安置农民的住房建设和基础设施建设外，节余指标统筹用于工业发展和城镇建设，可以有效解决地方社会经济发展对建设用地的需求。通过对项目区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化步伐，有效聚集市场需求与公共服务资源，另一方面可以减少农村居民点重复拆迁，以及居民点点状分散对路、水、电、综合服务设施等公共服务资源的浪费。

2指导思想

“万顷良田建设工程”以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，按照主体功能区规划、土地利用总体规划、村镇建设规划的要求，在现行法律和制度允许的范围内，以综合运用土地开发复垦整理、城乡建设用地增减挂钩为抓手，以推进农村集体建设用地和承包经营权流转为途径，进行大规模的农村农地和建设用地的空间整合，打破城乡二元格局，集聚建设用地资源、耕地资源、劳动力资源和市场资源等四大要素，达到地区发展差别化、农业经营规模化、农业生产现代化、生活居住城镇化、社会保障制度化的目标。通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化;通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程;最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。实施“万顷良田建设工程”，推动农业、农村改革发展，必须按照依法、自愿、有偿的原则，在农民自愿基础上实施，落实村民自治制度，发挥农民主体作用，调动基层积极性和创造性;必须以优化城乡一体化的规划和行政区划为基础，制订新型农村社区规划和高标准的农业示范区规划;必须以建立健全新型社会保障体系为保证，以农村土地承包权互换城镇社会保障，以农村宅基地互换城镇保障制度，以农民身份互换城镇居民身份，使离土到城市长期就业、居住的农民真正变成城市居民;必须以大力发展新型农村合作组织为支撑，要以土地股份合作、专业经济合作来支撑万顷良田建设;必须以建成高标准农田为重点，确保建设工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，发展现代农业;必须以加强组织领导、改善社会化服务和完善土地、财政、金融政策作保障。

3建设目标

“万顷良田建设工程”是以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是实现土地资源集约高效利用的有力手段。项目实施后可建成连片高标准农田，统一采用稻麦轮作的形式，既有利于机械化的实施，又可提高生产效率。东陈片区涉及蒋宗村、范桥村、汤湾村、山河村和杭桥村五个行政村，共57个村民小组，项目区涉及农村居民点及工矿拆迁113.22公顷(农村居民点109.24公顷，工矿用地3.98公顷)，拆迁户数1525户(总户数1542户，其中有17户不涉及拆迁)，其中楼房1099幢，主房总建筑面积约601808平方米，附属建筑物面积222095平方米，拆迁人数6575人，其中农业人口5899人。东陈片区总面积756.86公顷，通过规划分析，工程区拟增加耕地249.39公顷。

4项目实施的保障措施

“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程。为保证规划的顺利实施，根据本镇经济、自然和社会条件，针对“万顷良田”的特点与问题，采取相应的行政、经济、技术措施予以保障。

4.1行政措施

“万顷良田建设工程”是一项全新的系统工程，直接关系到农民的切身利益，涉及领域多，政策要求高，需要科学有效的组织、引导，进行统一规划，各有关部门加强协调和配合，合理分工，循序渐进地逐步落实。为保证“万顷良田建设工程”规划方案的顺利实施，如皋市专门成立了“万顷良田建设工程”领导小组。东陈镇“万顷良田建设工程”领导小组由如皋市人民政府牵头，成员有国土、建设、财政、审计、农工办等相关部门负责人。领导小组负责如皋市“万顷良田建设工程”工作中重大事项的决策，研究制定相关政策。

4.2经济措施

(1)遵循市场经济规律，建立多元化、多渠道的融资机制，推进市场化运作，广泛吸引境内外资金的参与，促进挂钩规划事业的发展;

(2)树立开发整理阶段和区域差异发展的观点，谨慎务实，循序渐进，先易后难安排项目;

(3)严格各项费用的收缴，加强资金使用管理力度，保障“万顷良田建设工程”资金的及时到位;

(4)制定相关税费优惠政策，如占用耕地建农民住宅、公益性设施的，可以按政策免缴耕地占用税等。

(5)贯彻“谁整理、谁受益”的原则，制定相应奖惩制度。

4.3技术措施

(1)健全专门机构，加强人才培养，全面提高万顷良田建设专业队伍的整体素质。加强相关文件学习，如《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《江苏省土地开发整理项目实施管理暂行办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、乡(镇)土地利用总体规划编制规程等文件，以及其他相关的规范及标准，加强技术培训工作，提高管理人员水平。

(2)强化项目工程质量管理。为保证工程质量，由领导小组办公室对工程内容逐一分解，并向社会公开招标，竞争方按照工程质量和施工要求，拟定工期、报价、质量标准等设计方案，最终由领导小组择优选定中标单位。项目工程实行业主负责制与政府督查相结合，以保证整个工程的质量。

5拆迁安置保障措施

根据东陈镇镇村集中居住区的规划，东陈镇政府规划在镇区设置安置小区。小区设施功能配套齐全，并以低房价政策安置拆迁户。安置房套型、面积按照拆迁户的经济承受能力，充分尊重农户意愿的基础上进行设计。充分考虑，力求解决。总原则执行“拆一还一”的政策，超出部分按市场价收取。

5.1切实加强领导

在领导小组指导下成立由如皋市和东陈镇主要领导牵头负责的工程区拆迁安置指挥部，下设办公室、后勤保障组和拆迁小组，精选熟悉拆迁安置工作的机关和村组干部充实工作队伍。

5.2部门积极联动，镇村配合互动

各部门主动上门为拆迁户办理社保、医保、就业指导，提供免费服务，方便群众，减轻拆迁户负担。乡镇村要配合做好拆迁、安置协调工作，配合部门落实各项措施。

5.3完善配套政策

严格执行相关文件，对各类构建筑物等均按文件的上限标准进行赔偿。广泛征求拆迁对象意见，制定鼓励群众搬迁的奖励办法，采用按拆迁进度时间段分别给予奖励的办法，调动拆迁积极性。

5.4抓好宣传动员，强化舆论宣传

加大对群众关注的拆迁事宜的正面宣传，以及国家拆迁政策法规的宣传。通过舆论监督和引导，规范行政行为。层层召开拆迁工作动员大会，深入农户做耐心细致的动员工作。

6规范流转、保障权益

随着农村工业化、城市化步伐的加快和第二、第三产业的发展，近年来，越来越多的农民离开土地，在当地从事第二、第三产业或者进城务工。工程区内土地资源严重浪费，未能发挥出土地资源的最大效益，严重影响农民的土地收益。所以，项目内居民基本赞成土地承包经营权流转。工程区土地流转采取种方式，一是让渡土地承包经营权;二是以土地承包经营权入股;工程区共有东陈1542户，东陈有17户不涉及拆迁，其中有596户农民愿意以土地承包经营权入股的方式流转土地承包经营权，有946户农民让渡土地承包经营权。为了规范农村土地承包经营权流转市场，提高农村土地利用效益，切实保护土地经营权流转各方的合法权益，在实施土地经营权流转过程中，以村为单位成立土地股份合作社或土地流转服务中心，土地股份合作社或土地流转服务中心对工程区范围内的农用地进行统一经营，加强对土地承包经营权流转和规模经营的管理和指导，建立健全土地承包经营权流转的各项制度，强化土地承包经营权流转信息服务，规范土地承包经营权流转合同管理，及时调解土地承包经营权流转纠纷，维护各方利益，确保土地承包经营权流转和规模经营规范有序。

(1)土地流转后，土地由合作社统一发包给种植大户，采用集约化生产、标准化管理、规模化经营，着力发展现代化高效农业，进行科学化、系统化、机械化种植，根据双向选择的原则可作为承包方或可返聘承包方务工。

(2)通过技能培训，转为企业工人。按照“政府引导、部门监管、农民受益”的原则，安排拆迁农民免费进行技术培训。通过培训，竞争上岗。农民掌握用工企业技能之后，既解决企业用工难的问题，也为自身发展创造了条件。

(3)合理调整城乡产业结构，大力发展第三产业。通过各种专业技术培训，有意识地引导拆迁农民向第三产业发展，自主创业。安置小区建成后，相应的将吸纳一部分拆迁农民从事物业管理、治安管理、餐饮业、服务业等第三产业，在社会保安、保洁、公益性岗位、绿化养护等岗位。同时在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地等方面予以支持，以减少他们创业的风险，增强自主创业的信心。工程实施后具有良好的社会效益。通过宅基地整理、迁村并点、基础设施完善等措施，一方面扩大了有效建设用地和其它用地面积，提高了土地利用率，盘活了农村存量建设用地，缓解用地供需矛盾;另一方面，改善了群众的生产、生活条件，促进了居住集中和城镇化过程，对建设新型农村社区，推动农村经济的现代化和农村社会的全面发展，具有重要的现实意义。

6.1增加耕地面积

通过土地整理，项目区内破碎的地块整理成标准的农田，废坑塘全部得到填平复垦，未开发的土地也将其整理为耕地，土地整理后增加耕地249.39公顷。

6.2改善农业生产条件，提高耕地质量

通过土地整理，通过工程、生物措施，为增加耕作层厚度和培肥土壤打下基础。将形成较完善的田间道路系统、农田灌排系统和农田防护林系统，进一步改善项目区内耕作条件不完善，洪、旱、涝、渍灾害频频的状况。区内所有的耕地抵御旱涝渍灾害能力均得到提高，耕地数量、质量都得到全面提高。同时项目的实施为农业集约化、规模化、智能化生产奠定基础。

6.3提高土地的利用率和产出率

以土地整理为契机，利用相互配套的水利、电力、林网、道路等设施，开展种植、养殖等多种经营，形成农田生态系统物质、能量的良性循环体系。通过秸秆还田、压青、豆科和禾本科作物轮作，施加农家肥等方式改良土壤，提高土地的产出能力。土地整理项目实施后，土地利用结构更加合理，土地的利用率和产出率将大大增加，为土地的可持续利用奠定基础。

6.4有利于社会稳定

整理后，项目区农业生产条件得到较大改善，农业生产效益将有显著提高，进一步调动农民生产的积极性和主动性。通过合理、合法的土地权属调整，避免“插花地”的出现，可以减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷和费用，有利于保持项目区的社会稳定和降低农作物生产成本。