新型城镇化实施方案落地：从高速城镇化转向高质量新型城镇化

文丨苏志勇

2000年我国城镇化率仅为36%，2021年常住人口城镇化率已经达到64.72%，20年间提高了近29个百分点。而2021年末我国户籍人口城镇化率仅为46.7%，与常住人口城镇化率有着18个百分点的差距。目前我国已经处于城镇化发展的中后期，在稳步提高城镇化水平的同时，提高户籍人口城镇化率、提高城镇化质量和效率成为下一阶段的重要目标。

7月12日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“实施方案”），明确提出：到 2025 年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。这一实施方案意味着，“十四五”期间我国新型城镇化将全面进入提质增效阶段。

中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力撰文表示， 2021年我国人均GDP达到12551美元，按世界银行划分标准属于中高等收入国家，同期常住人口城镇化率为64.7%，低于中高等收入国家67.59%的平均水平，更低于高收入国家80%左右的平均水平，按照发达国家经验还有一定增长空间。目前我国正处于城镇化快速发展区间的中后期，城镇化发展趋势具有两方面特点。一是我国城镇化动力依然较强。

当前我国非农产业劳动生产率是农业的4倍多，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.5倍，且城乡之间的基础设施和公共服务仍有明显差距，这些客观现实持续吸引着农业转移人口进城，农民进城仍是大趋势。二是我国城镇化速度将逐步放缓。

尽管2011年以来，常住人口城镇化率年均增速快，但新增农民工数从1055万人降至400万人以下，2018、2019年分别在200万人左右，2020年受疫情影响出现了明显的负增长，2021年得以反弹。但仍比2019年减少614万人、下降3.5%。未来进城农民工及其随迁家属将进一步减少，这将带来常住人口城镇化率速度逐步减缓。

除了疫情因素外，近年来常住人口城镇化率增速放缓存在两大制约因素： 首先，户籍制度制约了农业转移人口市民化。 农村转移人口长期不能在所在城市落户，不能平等享受所在城市教育、医疗、养老、就业等资源，不能真正融入城市。对此，实施方案将深化户籍制度改革、推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300 万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁”。

其次，农村土地承包权、宅基地使用权等退出机制也是重要因素之一。 对此，方案提出依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

党的十八大以来，我国新型城镇化建设取得一系列重大 历史 性成就，1.3亿农业转移人口在城镇落户，农业转移人口市民化成效显著，城镇化空间布局持续优化，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成。但在城镇化质量方面也存在诸多问题，例如农业专业人口质量问题，城市公共配套服务设施不足问题等。对此，实施方案立足当下、着眼长远，对推动我国城镇化高质量发展作了全局性谋划。在人口质量提升方面，明确提出，坚持存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，提升农业转移人口劳动技能培训、随迁子女基本公共教育、 社会 保险、农民工劳动权益等保障水平，健全配套政策体系，促进农业转移人口全面融入城市。

在基础设施和服务方面，有序推进城市更新改造，加强公共卫生防控救治、防洪排涝、防灾减灾、应急处置等设施建设，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市，使城市成为人民高品质生活的空间。树立全周期管理理念，聚焦空间治理、 社会 治理、行政管理、投融资等领域，提高城市治理科学化精细化智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。

区域发展不平衡、城乡发展不平衡也是新型城镇化着力解决的问题之一。 对此实施方案提出，分类推动城市群发展，有序培育现代化都市圈，转变超大特大城市发展方式，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设，引导小城镇分类发展，推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，推进城镇公共服务向乡村覆盖，推进城镇基础设施向乡村延伸，促进城乡产业协同发展，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。