江阴市“万顷良田建设工程”分析

0引言
自2008年10月27日江阴市政府召开万顷良田建设现场办公会议后，江阴市的“万顷良田建设工程”在霞客、青阳和月城三个镇轰轰烈烈地展开了。江阴市是这项工程省试点单位，在建设过程中省、市、镇各级政府都给予高度重视，其间有许多探讨，笔者认为最重要的是要以科学发展的眼光来正确看待“万顷良田建设工程”。
1“万顷良田建设工程”是国土资源系统在践行科学发展观中的创新
保护资源、保障发展是我们永恒的主题，而面对不断发展的社会只有不断创新才能走在时代的前列，“万顷良田建设工程”正是以科学发展观为指导，对“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这条国策的创新。这既是落实科学发展观，破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有效手段，也是加快城乡一体化建设，推进农业规模化、现代化的需要。
1.1“万顷良田建设工程”是保护耕地的新举措
早在1995年江阴市就开始划定基本农田保护区，对江阴市的耕地进行保护并取得了明显的效果。但经过十多年来的变化与调整，江阴市的基本农田保护区已渐渐显露出成片面积小、基础设施老旧、生产效率低、土壤质量下降等问题。“万顷良田建设工程”就是要建立大规模、高标准、设施全的现代化农业片区，为江阴市乃至江苏省的农业向规模化、设施化、科技含量高、经济附加值高的方向发展提供示范。同时也为永久性基本农田的划定提供了样板和建设标准。
1.2“万顷良田建设工程”是土地整理的新方法
以往的土地整理基本以对荒地、废弃地、坑塘水面以及砖瓦窑厂的复垦整理为主，这主要是因为一方面工作量小、成本低，另一方面观念老旧，在因地制宜思想的制约下没有想也不敢想有所突破。但是对我们经济发达地区而言，可供复垦整理的后备资源已几近枯竭，只有拿出新方法才能走出困境、突破瓶颈，“万顷良田建设工程”通过在区域层面上的大规模土地整理，并且没有回避村庄整理这个难题，突出了综合性强、系统集成度高、资金密集的特点，形成了市、镇、村以及政府相关职能部门共同参与、共同攻坚的局势，改变了以往由国土资源部门一家主导，镇、村两级配合的小作坊式的土地整理模式，提出了解决问题的一个新方法、一条新思路。
1.3“万顷良田建设工程”是集约用地的新解读
通常讲起集约用地，我们的目光就很自然地放在了对建设用地的利用方式上，但是不要忘记农用地也同样存在着集约用地的问题。“万顷良田建设工程”改变以往零、散、小的不足，对农用地进行规模化、产业化的运作，科学配置各项配套设施，既节约了耕地又提高了产出，可以说是集约用地的一个新的体现。
2“万顷良田建设工程”是国土资源系统在“三农”工作上的突破
解决“三农”问题，是化解城乡矛盾、构建和谐社会的关键所在。而“万顷良田建设工程”又是“三农”工作的重中之重，“万顷良田建设工程”的成功与否关系到“三农”工作是否能够取得突破。因此就是要以“万顷良田建设工程”这个突破点，来带动农村发展改革这个面的进展。
2.1“万顷良田建设工程”是“三集中”推进的突破口
所谓“三集中”就是，工业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中。通过“三集中”优化土地利用结构，以“集中”促“集约”，合理配置土地资源。农业向规模集中，就是要把原来分散的土地集中起来，走规模化、集约化经营的道路;农民向城镇集中，是消化农村剩余劳动力的有效途径，有利于提高农民生活质量，共享经济发展、社会进步的成果，是统筹城乡协调发展的重大举措。而农业向规模集中、农民向城镇集中这两个集中的突破口正是“万顷良田建设工程”，因为“万顷良田建设工程”通过大规模土地整理提供了农业向规模集中的基础;通过土地使用权流转和村庄整理推动了农民向城镇集中的进程。
2.2“万顷良田建设工程”是健全农村土地制度的突破口
党的十七届三中全会上花了很大的篇幅来阐述健全、严格、规范的农村土地制度。报告指出，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省、区、市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。“万顷良田建设工程”分别从土地整理复垦开发、耕地占补平衡挂钩、永久基本农田建立、土地承包经营权流转、规模经营等方面进行了科学的实践，“万顷良田建设工程”起到了健全农村土地制度的一种实践方式和一个突破口的作用。
2.3“万顷良田建设工程”是缩小城乡差别的突破口
以月城镇三号地块为例，通过实施“万顷良田建设工程”，做到了保护耕地、提升土地质量、经营现代农业、拓展建设空间、改善生态环境，增加农民收入。首先，农村道路、水利设施等农业基础设施得到了完善，农村环境得到了整治、村容村貌得到了改善;其次，通过土地承包经营权流转，使农民的收入得到了增长，实现了经营规模化和产业优化，农民的收入由流转之前种植水稻的每亩200元/年，达到了流转之后每亩600元/年，葡萄种植户则达到了每亩2000元/年，个别种植优良品种的每亩年收入超过8000元;再次，通过土地复垦整理及占补平衡挂钩，使得零星户和小的自然村向镇区集中，得到了挂钩指标102亩，占补平衡指标160.7亩，既拓展了建设空间又加速了城乡一体化进程，缩小了城乡差别。
“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程，其意识超前、意义深远，关键它是我们在科学发展的道路上走出的坚实一步。
浅议“万顷良田建设工程”与“三农”问题
0引言
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。“三农”指农村、农业和农民;而“三农”问题则特指我国的农村问题、农业问题、农民问题。解决“三农”问题实质是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。本文拟从“万顷良田建设工程”的含义出发，分析“万顷良田建设工程”与“三农”问题的关系，进而提出加快推进“万顷良田建设工程”的措施和对策。
1当前“三农”存在的主要问题
据专家对“三农”问题的研究，在农业问题里，主要有:农业经济结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，农产品质量安全体系建设，农业的市场竞争力，农业产业化经营，农产品加工业，农业社会化服务体系建设，农业的投入和支持，农业科技进步和农业科学技术的推广，农产品流通、农产品市场体系建设等。
在农村问题中，主要包括下列一些问题:农村富余劳动力转移，小城镇建设，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地承包经营权流转和规模经营，农村经营体制创新，农村基础设施建设，农村经济结构调整，农村集体经济，农村社会保障，农村社区建设，农村基层政权建设和村民自治等。
在农民问题中，包括减轻农民负担，增加农民收入，保护农民利益，提高农民的劳动力素质，提高农民进入市场的组织化程度，农民的身份和社会地位，农民意愿的表达和疏导，农民和城市的关系，农民的政治权利及其实现等。
现阶段我国的“三农”问题主要是粮食安全问题、土地资源特别是耕地的保护问题和农民增收问题。这些问题都与我们国土资源部门有着十分密切的关系。
2开展“万顷良田建设工程”对解决“三农”问题的重大意义
“万顷良田建设工程”是以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化;通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程;最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。
实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
开展“万顷良田建设工程”能有效解决“三农”问题中的农民增收、农业增长和新农村建设。通过土地承包经营权流转和规模经营，有利于农业经济结构调整，增加农民收入。通过对“田、水、路、林、村”的综合整治，能增加有效耕地面积，提高粮食综合生产能力，改善田容村貌。
3措施和对策
3.1选择适宜的区域试点
要以土地整理项目为抓手，选择合理的区域开展“万顷良田建设工程”。此项工作没有成功的经验借鉴，我们认为所选择的项目区内的群众要有内在要求、地方政府有一定的财力或社会化资金配套能力、土地无权属矛盾等，这是实施“万顷良田建设工程”成功的基础。以东台市国土资源局初步拟定的“万顷良田建设工程”区域———新曹镇为例，在该项目区周边由于新曹镇新先等村土地整理项目(2005年度国家投资土地整理项目)在项目实施完成后的社会效益、经济效益和生态效益均达到预期效果，区内群众满意，区外群众羡慕。因此，当地老百姓对实施“万顷良田建设工程”的热情较高。据东台市国土资源局初步调查，项目实施后要求对整理后的土地进行土地流转的农户占90%，土地流转后有劳动能力的人员外出打工，在本地做临时工，从事第二、第三产业的分别占50%、30%、20%，社会稳定性较好。如果资金能够顺利筹集到位，在此区域实施“万顷良田建设工程”则能起到事半功倍的效果。
3.2编制切实可行的规划
编制科学的项目规划是做好“万顷良田建设工程”工作的首要条件，是实现土地整理与生态建设相结合，改善农业生态条件和农村人居环境的重要保障。因此，一方面，必须遵照区域社会经济发展规划，在土地利用总体规划的基础上，制定土地整理详细规划;另一方面，要因地制宜地对土地整理中采用的工程、生物等措施，对田、水、路、林、村的综合整治，增加的有效耕地面积，土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动等进行统筹规划，并且与交通、水利、电力设施、城乡建设、新农村建设等各类规划相衔接。同时要充分征求项目区干群意见，开展广泛的市场调查，了解群众最需要的是什么样的项目和工程设施，现代农业需要什么样的农田和基础设施条件才能承接耕种，在此基础上结合上级部门确定的工程质量标准，制订出切实可行的规划方案。“万顷良田建设工程”不同于现有的土地整理项目，切忌小打小敲、修修补补。项目实施后要能适合大型机械生产作业，最终要达到以增加有效耕地、整合原有建设用地、提高农民生活质量为最终目标。
3.3建立强有力的组织机构
“万顷良田建设工程”是县(市)级政府组织实施城乡统筹发展战略性的经济社会系统工程，它涉及社会经济的各个领域，需要协调解决的矛盾和问题较多，没有各级党委、政府强有力的领导和各个部门的密切配合，没有一个有保障能力的组织实施机构，就不可能顺利开展此项工作，更不可能达到最终目的。县(市)政府应建立“万顷良田建设工程”领导小组，由县(市)长任组长，分管国土资源、财政、农业的副县(市)长任副组长，国土资源、财政、农业、水利、交通、电力等部门主要负责人为领导小组成员，并抽调以上部门业务能力和协调能力强的同志到项目区驻地办公，具体负责协调解决项目实施中出现的各类情况和问题。在政府统一领导下，充分发挥各自职能，集中人力、物力和财力，形成强有力的土地开发整理合力，自上而下，共同推进项目实施。
3.4制定具有可操作性的支撑政策
从以往成功的经验来看，涉及农村改革的每一项具体活动都应有一整套行之有效的政策扶持并以法规形式固定下来，才能保证活动的效果。“万顷良田建设工程”是落实科学发展观的一项创新，是解决“三农”问题的有效手段，与中共中央十七届三中全会精神相吻合。这项工作的提出本身就具有较强的前瞻性。但推进该项工作目前仍缺少一些政策和法律支撑，在基层特别是苏北经济较为薄弱的地区，开展这项工作还必须创造一些必要条件。建议江苏省政府出台相关政策，赋予地方政府一定权限，并建立专项基金，加大对该项工作的投入，以弥补地方政府在实施“万顷良田建设工程”时拆迁补偿和农民生活保障资金的缺口。各县(市)及各相关部门在开展这项工作中，要根据各自工作特点并通过深入细致的调查研究，不断摸索、调整、总结出各种切合实际的工作经验和方法，在符合国家大的法律框架范围内，制订出切合实际的实施办法，为顺利推进“万顷良田建设工程”提供强有力的基础。
3.5营造项目实施的浓烈氛围
土地整理是国家耕地质量建设的主战场，又是“万顷良田建设工程”的主要推手。在实施“万顷良田建设工程”工作中，一是要统一管理部门内部的思想认识，树立依法规、按规划进行土地开发整理的观念，增强公众参与和监督意识;二是要增强各级领导干部对这项工作的时代感、紧迫感和责任感意识;三是要强化对群众的宣传力度，采取召开群众会、动员会的形式面对面地宣传有关政策，讲解国土知识，分析国情、市情、镇情、村情，有针对性地排除群众思想疑虑，使“万顷良田建设工程”变成群众的自觉行动，积极投身到土地开发复垦工作的行列。
4结语
“万顷良田建设工程”不仅是土地整理单一内容，可以借助这个平台，从根本上推进“三农”问题的解决，因为“三农”的实质性问题都可以通过实施“万顷良田建设工程”而得以化解。在全国上下努力探索“三农”问题出路的今天，这不失为一条新的途径。

0引言
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。本文旨在通过对宿迁市开展“万顷良田建设工程”试点工作的有利条件及制约因素进行分析，探讨进一步推进该项工作的政策建议。
1宿迁市开展试点工作有利条件
宿迁市地域面积8555平方千米，人口527万人，地形大部分为平原，农田集中连片，是江苏省农业大市，“万顷良田建设工程”区可选范围大，具有开展试点工作的良好条件。
1.1增加耕地效益明显
宿迁市目前农民宅基地为123万亩，农村居民点人均用地面积216平方米，2010年农业人口预计为306.28万人，如果人均建设用地面积控制在150平方米，则2010年宿迁市农村居民点用地面积为68.91万亩，通过土地复垦整理增加耕地潜力为54.09万亩。2015年农业人口预计为256.11万人，如人均建设用地面积仍按150平方米计算，则2015年宿迁市农村居民点面积为57.62万亩，土地复垦整理增加耕地潜力为65.38万亩。如果人均建设用地面积控制在90平方米，则2010年宿迁市农村居民点面积为41.35万亩，土地复垦整理潜力为81.65万亩;2015年全市农村居民点面积为34.58万亩，土地复垦整理潜力为88.42万亩。由于全市农村居民点人均用地多，加之地形平坦，耕地连片，合适的工程项目区可选余地大，增加耕地潜力可观，增加耕地效益明显。
1.2政府高度重视
目前，宿迁市经济的快速发展对土地的需求量日益增大，江苏省下达的农用地转用国家计划指标无法满足各项建设对用地的需求，而“万顷良田建设工程”可在一定程度上缓解这一供需矛盾，宿迁市市委、市政府对此项工作高度重视。市政府成立了由市长任组长，常务副市长任副组长，成员由市委农工办、市国土资源局、财政局、规划局等22个部门负责同志，以及工程区(片)所在地的县(区)政府(管委会)主要领导组成的领导小组，负责“万顷良田建设工程”规划方案的市级审查、试点工作的统一领导和协调。市委、市政府还将“万顷良田建设工程”试点工作列为2009年度重点督察及为民办实事项目，并要求各县(区)在2009年分别建成1万亩高标准农田，完成工程区总工程量的30%以上，并将该项工作落实情况纳入各县(区)政府年度考核目标，按季排定进度，进行专项考核，强力推进试点工作开展。
1.3农民期盼改善生产生活条件
目前，宿迁市农民居民点布局零散，人均占地过多。以泗洪县为例，全县自然村庄就达1997多个，农村居民点人均占地面积达225平方米。农村村民建房选址多数在自家的自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，大都没有统一的规划，也没有集中建设，而是零星分散建在旧村庄中或村庄周边的耕地上。很多村庄没有对水、电、路、绿化等公共基础设施进行配套建设，造成村庄建设的“脏、乱、差”。另外，目前正处于农户对20世纪80年代建的老房进行翻建和新建的高峰期，而新的镇村布局规划刚刚完成，康居示范村建设示范效应日渐显现，农民随着收入的增加，对生产条件和生活环境也有了更高的要求和改善的愿望，加之近几年农民建房用地审批困难，很多农户希望搬迁。
1.4拆迁成本相对较低
宿迁市农村房屋大都为平房，目前全市很多县(区)采取的补偿标准为:拆除无主房、偏房的房屋每户补偿1万元，有主房(含偏房)的房屋补偿2万元，楼房4万元。由于农村房屋质量普遍不高，楼房不多，大大降低了拆迁成本。
1.5基础工作开展扎实
(1)制定下发了《市政府办公室关于印发宿迁市“万顷良田建设工程”试点工作方案的通知》，明确至2011年，在全市范围内建成集中连片、基础设施配套的高标准农田面积4000公顷、新增耕地面积200公顷以上，全市3县2区分别要进行一个试点，每个工程区具有总面积1000公顷以上，分片面积300公顷以上的农用地整理规模，同时明确试点工作要在3年内实施完成，共分6个阶段进行。通过试点工作方案的制定，为县区开展“万顷良田建设工程”试点工作指明了方向。
(2)拟定《宿迁市“万顷良田建设工程”试点工作实施细则》，为“万顷良田建设工程”在微观层面上的具体操作提供了依据。
(3)做好工程区选址及试点规划方案的编制工作。试点工作开展县区在技术单位的协助下逐一对拟选片区进行现场调查，按照《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》和《宿迁市“万顷良田建设工程”试点工作实施细则》的要求，考虑各地连片农田分布的实际情况、财政能力、群众积极性等因素，本着“投入相对较少、效益相对较大和效果相对明显”的原则，通过比较选择最终确定试点片区。目前，已完成了“万顷良田建设工程”前期的基础调查、现场测绘、走访农户、代表座谈、征求意见、组织听证、方案公示、规划审查等工作，为下一步工作的顺利推进奠定了基础。
2制约因素分析
“万顷良田建设工程”试点是一项全新的工作，没有成功经验可以借鉴，有些具体操作只能依据相关政策文件摸索进行，边实践，边总结，在一定程度上增加了工作难度。就宿迁市而言，影响工作开展的主要制约因素有以下几方面:
2.1资金还需要进一步筹措
由于全市试点工作前期经费投入比较高，加之宿迁市现有经济实力较弱，资金不足可能会在一定的程度上影响工程的正常开展。
2.2少数群众对安置情况存在顾虑
“万顷良田建设工程”拆迁农户住房安置以农民公寓房为主，不再安排其宅基地自建，拆迁安置点统一集中到城镇。对此，少数农民不了解进城后的生活保障问题，对安置补偿标准能否一致心存顾虑。这些，都需要进一步加以宣传、引导，以达成共识。
3相关政策建议
通过对宿迁市“万顷良田建设工程”试点工作已有实践进行总结及对制约因素进行分析，提出以下政策建议:
3.1加大资金筹措力度，多渠道筹措资金，克服资金“瓶颈”制约
“万顷良田建设工程”的关键问题是“两置换一转化”(农民土地承包经营权置换城镇社会保障，农民宅基地使用权置换城镇住房保障，农民身份转化为城镇居民身份)，而“两置换一转化”工作能否顺利推进，资金的投入又是关键所在。要想方设法多渠道筹措建设工程专项资金，确保此项惠农、惠民工程的迅速展开。可在新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等相关规费中，留取一定比例用于“万顷良田建设工程”。确保土地整理专项资金专款专用，此外，还可以通过银行融资及引入社会资金等途径解决资金不足的问题。
3.2引导农民采取合适方式进行土地流转，使其从中受益
对于农民主动将土地承包经营权交由集体经济组织统一耕种的，要有一个强有力的经济组织作后盾，给农民一颗定心丸，让农民安心从事其他创业活动，并使其从土地流转中受益。项目区的农用地要充分集中，集约进行现代高效农业生产，然后再返利给让出土地的农民，让出土地的农民可以采取多种形式实现自己的利益，如可采取将承包的耕地转包给集体经济组织的方式，也可由政府一次性补偿，同时还可以以入股的方式参与高效农业开发并参与分红，这需要地方政府或集体经济组织进行宣传、组织和引导。要积极推动土地招商，积极联系高效农业项目，引进资金、先进农业生产技术和管理经验。项目建设投产后，通过返聘农民到项目区务工，一方面实现了土地流转问题，另一方面又解决了农民就业问题。
3.3妥善做好拆迁农户的住房安置
为了更好地推进项目区拆迁进度，首先要做好被拆迁农民的安置工作，加快安置房的建设和安置点的基础设施配套工作，确保拆迁安置到位。政府要出台一系列的优惠政策，让农民在改变生产方式和生活环境的同时，没有过多的经济压力。农民安置点要尽量布置在城镇，建高层、多层公寓式住宅，以节约集约用地，实现多种资源的集聚。部分安置点可结合康居示范村或集中居住点选址来规划，但用地要符合土地利用总体规划、城市规划和镇村规划。可采取的主要安置方式有:拆迁户到城镇安置区置换同等面积的安居房，或以货币补贴的形式到城镇购置商品房，也可以到城市购买城区的安置房，房价与城市拆迁户享受同等待遇。通过农村住宅置换取得的城镇安居房，达到一定年限后，经补办有关手续，可上市流通。落户城镇的农户，户籍关系迁入社区管理，农民身份转化为市民身份，享有子女教育、职业培训、就业服务、医疗保障等方面与城镇居民同等的权利。
3.4制定统一的拆迁安置补偿标准
在“万顷良田建设工程”试点工作中涉及农村房屋拆迁标准问题上，建议市(县)政府能够尽快出台切实可行的农村房屋拆迁标准，避免在以后拆迁补偿过程中由于标准不一引起被拆迁农户思想情绪波动，从而影响工作开展。
3.5加快推进社会保障工作，解决群众后顾之忧
加大对农村社会养老保险的宣传工作，鼓励农民参保，积极探索农民“以土地承包经营权换社保”置换工作的实施，要让放弃土地承包经营权的农户进入被征地农民基本生活保障体系，享受被征地农民的基本生活保障待遇。随着地方经济社会发展和财力的增加，不断提高被征地农民基本生活保障水平。积极开展被征地农民就业素质和技能培训，为其向第二、第三产业转移创造有利条件。
“万顷良田建设工程”是一项利国利民，功在当代，利在千秋的综合性系统性工程，其实施有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、土地利用低效等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营、传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。由于它是一项全新的工程，无成熟经验和模式可循，为在实践中创造性地开展工作提供了机遇。这项工程，是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的现实需要，其实施将进一步强化节约集约用地，优化土地利用结构，推进高效规模农业的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，实现保护资源与保障发展的双赢。

0引言

为进一步贯彻落实科学发展，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，实现保护耕地和保障发展的双赢，江阴市委、市政府按照省国土资源厅下发的《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》的要求，全力推进“万顷良田建设工程”。在具体实施过程中，出现了许多新情况、新问题，现结合当前推进情况作一分析。

1主要做法:精心选择片区，详细调查摸底，认真制订方案

“万顷良田建设工程”是一项重在长远的建设项目，质量是工程建设的关键，相关部门通过精心组织、统筹安排、密切协同，迅速推动了整个工程建设的开展。

1.1精心选择片区

《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》中明确:工程区应具有总面积1000公顷以上，分片面积300公顷以上的农用地整理规模，并不得在工程区范围内安排安置用地。江阴经济发达，人口密度较大，村庄间距相对较小，从江阴实际出发，①立足长远考虑，在全市47.3万亩基本农田区域内选择，并作为今后的永久性基本农田加以保护;②立足交通便利，在全市主要交通道路两侧选择，保证综合生态效应的提高;③立足降低成本，尽可能减少农户拆迁，确保资金及时筹措和足额到位。江阴市“万顷良田建设工程”选定了三个片区，均位于江阴市霞客大道的东、西两侧，总面积1222.663公顷(18339.945亩)。一号地块位于霞客大道东侧，涉及徐霞客镇的东苑村和青阳镇的普照村，面积321.961公顷(4829.415亩)，以发展高效设施农业为主，定名为高效设施农业区。二号地块位于霞客大道西侧，涉及徐霞客镇的阳庄村、北渚村和青阳镇的塘头桥村，面积462.460公顷(6936.9亩)，作为江阴市优质粮油种子的培育基地，定名为优质粮油生产区。三号地块位于霞客大道西侧，涉及月城镇的双泾村、沿山村和卧龙村，面积438.242公顷(6573.63亩)，以经济林果业生产为主，定名为生态经济林果区。

1.2详细调查摸底

(1)成立了江阴市“万顷良田建设工程”指挥部。由市政府主要领导任总指挥，市政府分管领导担任副总指挥，市委农工办、市政府办、发改局、财政局、公安局、国土资源局、建设局、交通局、规划局、水利农机局、农林局、劳动保障局、民政局、园林旅游局、环保局等部门和徐霞客镇、青阳镇、月城镇为成员单位，指挥部下设办公室，办公室设在国土资源局。霞客、青阳和月城镇也相应成立了领导小组和工作班子。

(2)聘请了土地整理专业公司。由专业的公司负责江阴市“万顷良田建设工程”的具体业务指导，主要做好江阴市“万顷良田建设工程”的规划方案编制和土地整理实施过程中的技术业务指导工作。

(3)全面摸清情况。工程区主要情况如下:①基础设施状况:各片区内河道、沟道较多，水利完善，能满足一般情况下的排灌;各片区内外交通较为便利，主要道路多为沥青路和水泥路，路面状况较好，各类农桥数量相对比较充足，基本能够满足区内农民的生产生活需要;各片区内电力设施均建于20世纪90年代以后，运行状况总体良好;各片区内树木种植比较零星，不成规模，没有发挥系统的农田保护作用;各片区内均没有工业污染，主要是农村居民生活用水和农业生产污染;各片区内均没有重大的能源、交通等基础设施和国防设施。②土地利用现状:高效设施农业区中，农用地297.16公顷，建设用地23.247公顷，未利用土地1.554公顷;优质粮油生产区中，农用地322.226公顷，建设用地44.207公顷，未利用土地96.027公顷;生态经济林果区中，农用地378.658公顷，建设用地8.011公顷，未利用地51.573公顷。③人口、劳动力和收入情况:高效设施农业区现有人口2214人，劳动力数量1544人，人均年收入11297元;优质粮油生产区现有人口1897人，劳动力数量1559人，人均年收入12384元;生态经济林果区现有人口473人，劳动力数量280人，人均年收入12866元。工程区群众文化水平偏低，主要为初中文化水平，收入来源为务工和务农。④地面建筑物情况:工程区内共有769户农民住宅，7个小型私营企业，房屋拆迁建筑总面积224957.03平方米。另外，还需搬迁坟墓4679个。

1.3认真编制方案

结合江阴实际，认真编制两个方案。①认真编制工作方案，为切实抓好试点工作，首先编制了江阴市“万顷良田建设工程”试点工作方案，重点研究确定了试点工作的基本原则、工程内容、操作步骤和政策措施，搭建了江阴市“万顷良田建设工程”基本框架。②认真编制规划方案。根据《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》中对规划方案主要内容的要求，相应设置了土地开发整理潜力分析、拆迁补偿与迁建方案和资金预算与筹措等11个方面的内容。对土地开发整理潜力进行了详细的分析;对土地开发整理、拆迁补偿与迁建、农业人口安置、城乡建设用地增减平衡、工程区内土地权属调整、土地承包经营权流转，制定了科学的实施方案;对资金预算与筹措，作了精准的测算，并逐一进行了分解平衡;对综合效益情况，从社会、生态、经济三个方面给予了恰如其分的评价;对工程实施计划，作了具体明确的时间安排。

2面临困难

“万顷良田建设工程”是一项全新的工作，主要涉及道路、农桥、林网、水利设施、安置房建设和土地流转、拆迁等8个方面的工作，因目前尚没有任何经验可供借鉴，在推进过程中，必然会遇到许多新情况、新问题。概括起来说，主要是资金和机制两大问题。

2.1资金还需要进一步筹措

经测算，江阴市“万顷良田建设工程”总投资为56534.3万元(不包括社保资金)。其中，拆迁及搬迁费用为45085万元，约占总投资的80%;主、次干道、农桥、林网、水利设施、土地整理等费用为11449.3万元，约占总投资的20%。目前，资金平衡的主要来源为:①工程建成后可形成35.85公顷挂钩周转指标，扣除用于安置房建设10.755公顷(按照30%计算)，节余25.095公顷用于出让，如果按照净土地收益30万/亩计算，土地净收益约为1.13亿元，约占总投资的20%。②工程实施后，估算原有耕地和新增加耕地每亩收益分别增加约400元和1100元，即分别增加年收入413万元和69万元;部分坑塘水面将进行水产养殖，估算每亩年收益增加600元，可增加年收入54万元。按照20年作经济分析期，按7%社会折现率折现，测算产生的经济效益现值为5678万，约占总投资的10%。③根据《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(苏国土资发〔2008〕290号)文件精神，可向省争取土地开发整理项目专项资金2510万元，约占总投资的4.44%。如此，资金还需想方设法去平衡。

2.2机制还需要进一步完善

(1)土地流转机制不够完善。“万顷良田建设工程”首先要解决的是土地流转问题，而现阶段还没有建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，尚无成功的固定模式，要在短时间内和农民自愿的基础上全部完成土地的流转实不是一件容易的事情。

(2)社会保障机制不够完善。由于江阴市已不再使用“农保”办法，目前明确“万顷良田建设工程”按照“城保”操作，尚无具体政策规定，在实际操作中会碰到困难。

(3)部门协作机制不够完善。“万顷良田建设工程”共需要10多个部门的联动，在“万顷良田建设工程”过程中部门与部门、部门与镇之间的协作方式还不够明确。

3对策建议:创新、完善、监管一样不能少

“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程，要圆满完成这项工作，必须要牢牢把握工程进度和工程质量两个关键环节，努力在完善相关制度的基础上开拓创新。

3.1积极创新

(1)要积极创新符合市场经济要求的土地流转模式。主要应解决以下三个问题:①尽快建立土地流转服务体系，培育和发展为土地流转服务的中介组织，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作，形成规范的土地流转市场，建议各镇要建立相应的土地流转服务中心。②尽快建立土地流转价格定价机制，总的原则是依靠市场形成合理的土地流转价格，并易于群众接受;③尽快出台江阴市万顷良田土地流转办法，做到有据可依。江阴市“万顷良田建设工程”计划于2009年年底全面竣工，在工程实施期间，土地流转的市场、价格、操作机制必须同步建立，并在工程竣工之前完成土地流转。

(2)要创新符合江阴实际的农村社会保障办法。主要应处理好放弃土地承包经营权农民的社会保障问题。江阴市在推进“三置换”工作试点中明确，允许农民土地承包经营权置换城镇保障，并且规定江阴市“万顷良田建设工程”也按照“三置换”政策执行，由于工程区内涉及的人员较多，共计4584人，应尽快界定放弃承包经营权的条件和范围。当前应根据政府财力情况，优先考虑工程区内769户被拆迁人员的社会保障问题，这些被拆迁人员中，凡是放弃土地承包经营权的，政府应首先予以办理城镇保障。按照目前江阴市一次性买断城镇社会保险政府承担部分每人约为3.5万元计算(当然还有年龄段可考虑进去)，这个数字政府也容易解决。剩余人员按照城保扩面的方向逐步、有计划解决。

3.2努力完善

应着重完善“万顷良田建设工程”的相关政策。

(1)要尽快制定江阴市“万顷良田建设工程”的资金扶持政策。①应将省返还的新增建设用地有偿使用费、农业重点开发资金和出让金用于农业部分作为“万顷良田建设工程”的专用资金。江阴市2007年省返还新增建设用地土地使用费9350万元，尽管2008年用地指标减少，但新增建设用地有偿使用费标准增加一倍，预计返还数额不会下降。按照不下降测算，省农业重点开发资金应为1001.8万元(公式为:9350÷0.7÷1.6÷2×2400)。出让面积按照每年3000亩计算，出让金用于农业部分应为1770万元。以上三项相加，可解决资金约为1.2亿元，约占总投资的21.43%。②应将“万顷良田建设工程”区内的水利设施、主次干道、林网、农桥等费用列入地方财政预算，作为配套资金予以落实。江阴市“万顷良田建设工程”的水利设施、主次干道、林网、农桥测算总费用为8943万元，约占总投资的15.8%。由此可知，上述两块扶持资金相加，也只解决约2.1亿元，仍有缺口资金1.6亿元，还需政府“买单”。③应建立江阴市“万顷良田建设工程”专项基金，专项用于“万顷良田建设工程”，以弥补“万顷良田建设工程”的资金不足。另外，还应组建投资公司，搭建融资平台，采用多措并举，实现资金平衡。

(2)要尽快出台土地流转的相关优惠政策。建立土地流转市场服务体系，仅仅解决了规范的问题，要想改变农民的传统，除了健全社会保障之外，还应及时出台鼓励农民土地流转的相关优惠政策，才能真正实现大规模的农村土地流转，政府重点要解决土地流转农民的培训、就业、子女入学等困难，真正消除农民的后顾之忧。

3.3加强监管

为保证江阴市“万顷良田建设工程”的顺利实施，应十分重视监管工作。

(1)应强化对土地流转的监管。①加大对侵害农民利益行为的督查力度，切实履行土地流转合同，维护农民土地流转的权益;②建立农村土地流转纠纷仲裁委员会，给予一定的工作经费，赋予一定的行政行为，并尽快按程序开展工作，将土地流转纠纷消除在萌芽状态。

(2)强化对耕地利用效率的监管。要建立处罚与承包地收回制度，对于浪费土地资源，在一定期限内(如一年或两年)撂荒或疏于管理的农户，政府农业部门有权进行经济处罚，发包方有权依法收回承包地，这样既可以有效防止土地的荒芜与浪费，又可以促进土地的流转。

(3)强化对工程建设质量的监管。“万顷良田建设工程”是一项重在长远的建设项目，工程建设的质量要严格按照工程建设的规划设计标准进行施工，各项指标必须达到设计要求，对初验不合格的，要坚决整改;要严格工程建设资金的使用，把资金足额、正确地使用于“万顷良田建设工程”项目之上。通过强有力的监管，努力将“万顷良田建设工程”建成“田成方、路成网、树成林”的适应现代化机械作业的优质高标准农田，切实推进现代化高标准农业的发展。