经济全球化形势下我国矿业发展战略的政策选择

矿业是经济社会发展的基础产业，承担着为经济社会发展提供物质支撑的任务。经济全球化带来了矿产资源配置的全球化。当前，世界经济正在加快调整，国际矿业发展既面临挑战，也存在机遇。各国矿业界应把握时机，以理性和长远的眼光，以开放与合作的态度，推动矿业生产和消费良性互动机制的建立，促进国际矿业稳定繁荣和世界经济复苏与发展。
无论世界经济形势如何变化，矿业在经济社会发展中的基础性地位不会改变。中国是重要的矿产资源生产和消费大国。矿业在中国现代化建设中发挥着重要作用，并已成为全球矿业健康发展的重要力量。新的形势下，中国把增强资源保障能力作为保持经济长期平稳较快发展的一项重要任务，立足国内，加大地质找矿力度，增加资源储备和供应;推动科技创新，发展绿色矿业和循环经济，提高资源开采和利用效率。同时，坚持互利共赢的开放战略，进一步扩大矿业国际交流与合作。尽管眼下的矿业局势并不容乐观，然而面对新的形势，需要冷静观察、积极应对、携手推进矿业持续发展。我国企业可以趁国际市场低迷之机通过重组和并购等手段，加大与俄罗斯的矿产资源开发合作，谋求长期矿产经济安全和可持续发展。
1.加强对国际矿业合作的研究，认真研究金融危机对中俄矿业合作的影响，积极探索应对措施
在全球金融危机的背景下，矿产品价格急剧下滑，矿业的可持续发展面临着巨大的挑战和机遇。在这一大的背景下，建议在全国设立3个国家级国际矿业合作研究基地，在云南建立东南亚国际矿业合作研究基地，在新疆建立中亚国际矿业合作研究基地，在黑龙江建立东北亚国际矿业合作研究基地，共同探讨如何把握机遇、应对挑战、加强国际矿业交流与合作的措施是非常及时的，也具有非常重要的意义。
首先应分析在全球金融危机条件下世界矿产资源的新情况以及世界矿产投融资的新态势，旨在使中国企业更加全面地了解目前所面临的外部环境，减少企业海外投资的盲目性，增加海外投资可能性，使中国矿业企业“走出去”战略能够顺利地得以实施。要对国际矿业市场进行调查研究。海外投资与国内的投资不同，海外投资存在太多的不确定因素，困难和风险都要大得多。对海外投资，除了进行详尽的技术、财务、商务和法律尽职调查之外，还得对投资国的文化、风俗、宗教以及项目所在地的社区情况进行调查和分析，评估其风险，缺少任何一个环节的调查和评估，都有可能给项目运作带来致命的风险。
还应分析全球金融危机对俄罗斯等国及我国矿业发展的影响，把握好俄罗斯等相关国家的政策导向。对于中国企业而言，投资对象国家的政策、法律法规直接决定投资的可行性，要进行深入的研究，预测环境发展的趋势，找出对我国矿业企业“走出去”的有利因素与不良影响等，只有这样。才能制定出比较可行的投资战略和实施步骤。
2.抢抓住机遇，在全球经济低迷的时期，大胆“走出去”，利用资本市场这一重要平台，通过重组和并购等手段积极推进我国矿业企业的国际化进程
在世界经济一体化趋势下，全球资源类商品需求和价格回落，中国矿业无法独善其身。全球金融危机使矿业遭遇冬天，矿产品需求萎缩，企业利润大幅度下降，部分高盈利行业步入亏损，但全球矿业权和矿山企业价值迅速下降为我国企业“走出去”提供了很好的机会和条件。
应该选取一些具备境外开发实力，在境外开发过程中有经验，有一定风险防控能力，在技术上、人才上以往境外开发取得的业绩上都比较好的企业在俄罗斯进行资源并购。此时以及将来的一段时间，正是我国企业进一步开拓俄罗斯矿业市场的黄金时期，我们应抓住机遇，在全球经济低迷的时期，大胆出击，利用资本市场这一重要平台，通过重组和并购等手段积极推进我国矿业企业的国际化进程。但实现“走出去”还应把握好时机。
3.提升企业素质，规范企业行为
我矿业企业有很多不足之处，而最为突出是国际化运作能力的缺乏。如果掌握国际上通行的行业规则，按照世界上比较成熟的经验参与投资，就能最大限度地避免出现“水土不服”、“吃哑巴亏”等影响企业发展的现象。
我国一些“走出去”的矿业企业在俄罗斯经营由于受到了多种因素的制约，发展战略模糊，管理水平落后，人员素质有待提高。加强自身建设，规范投资行为，切实从源头上解决企业海外投资所面临的问题至关重要。
4.在与俄罗斯开展矿产资源合作中使用人民币和卢布结算
实际上，2007年中国人民银行与俄罗斯中央银行签署了在边境贸易中使用人民币和卢布结算的具体协议。协议规定，结算范围从早先的黑河及阿穆尔州边界地区扩展到全线中俄边境地区，并且从贸易领域扩展到旅游及相关的服务领域。两国贸易中改用本币结算目前已经不存在任何阻碍因素。建议我国在与俄罗斯开展矿产资源合作中使用人民币或卢布结算。
5.以基础设施换资源的模式，支持我国企业进入俄罗斯从事矿业合作开发
俄罗斯基础设施相对落后，人民生活水平较低。可以借鉴中国基础设施建设的成功经验，发挥提供大额中长期贷款的优势，支持在俄罗斯进行基础设施建设，为俄罗斯人民造福。金融贷款的本息以等价的矿产资源资源来偿还。这种以基础设施换资源的模式可以间接支持我国企业进入俄罗斯从事矿业合作开发。
6.发挥政府职能作用，加强宏观调控，提高为企业服务的水平
政府要强化对企业的指导和服务职能，加大政策扶持力度，拓宽融资渠道，帮助企业解决开拓俄罗斯市场的资金困难，积极推进外经贸企业制度改革，加快培育我国对俄矿产资源合作的骨干企业。
首先应努力消除中俄矿产资源合作的体制障碍，保证合作渠道畅通。要积极与俄方解决合作中的体制问题，为中俄矿产资源合作的有序开展扫清道路。双方要在金融、保险、税收、仲裁、商检、海关、运输等领域制定并完善相关的法规，为双方合作主体进入对方市场提供更周到的服务。
政府应加强对企业的信息和政策法规服务，应主动与俄各级政府和中心城市等建立信息交流机制，定期通报相关信息。依托国家驻俄机构和在俄中资大企业，建立境外信息站点，形成信息网络。进一步整合国内的信息资源，及时收集整理境外相关信息，为政府和企业提供信息服务。对于俄罗斯的新版《矿产资源法(草案)》，有关部门应尽早采取应对措施，以保障我国企业规避开拓俄罗斯市场时可能遭遇的风险和麻烦。
建议相关各级政府在统一规划和组织下，出台具体措施以支持企业去俄罗斯并购资源类企业。在圈定一些重点企业的基础上，应放松对海外并购的限制，变事前审批为事后备案，同时可以考虑对重点企业和重大项目进行资本金注入和项目前期资金注入，对重点矿种境外并购实行贷款贴息。
7.建议由国家或地方政府协调组建大型投资开发股份公司，对俄罗斯远东地区进行大项目合作开发
由于目前进入俄罗斯的不同行业企业都遇到了各种各样的问题，为增加在俄罗斯进行矿产资源等方面开发企业的实力和承受风险能力，建议由国家或地方政府协调国土资源、建筑、银行、林业等相关行业部门组建大型投资开发股份公司，对俄罗斯东部地区进行大项目合作开发，主要包括矿产资源开发、林业与木材加工、基础设施建设等方面的合作。
首先由上述几个相关行业具有一定经济技术实力和开发经验的单位出资成立大型投资开发股份公司。公司成立后在俄罗斯远东选择政策、资源等方面投资环境好的联邦主体进行洽谈，签订框架协议。
其次就框架协议内的有开发前景的资源、基础设施等项目与所有者洽谈，签订勘查或开发合同，并投入资金进行勘查或开发。
在勘查或开发取得一定成果和经验后，可考虑在中国香港或其他地区资本市场上市融资，并将融资利润投入俄罗斯联邦其他地区进行滚动开发。
由此既可以资本保值增值，又可以为国内经济建设提供资源的保障。
8.组建跨学科、跨行业的常设研究机构，对俄罗斯经济资源等进行长年全方位研究，为对俄资源开发提供基础服务
在对俄罗斯矿产资源政策研究的基础上，组织相关问题专家成立俄罗斯矿产资源研究中心，对俄罗斯联邦、重点是东部区矿产资源等进行全面研究，重点是东部区政治经济体制及运行状态，资源勘查开发现状、有关矿产资源勘查开发法律法规、俄罗斯有关勘查开发规范等与资源开发有关内容，为对俄资源开发提供基础信息与资料，为政府和企业决策提供基础服务和技术支撑。

罗永国
（国土资源部信息中心，北京，100035）
2002年，温家宝总理指出，我国地质工作正面临4个方面的重大转变，通过这一系列转变，使地质工作更加紧密地与经济建设和社会发展相结合，更好地为经济和社会发展服务。按照这一思路，本文就当前我国地质工作应当注意的几个问题谈点认识。
一、转变观念、拓宽服务领域，提高地质工作的战略地位
地质科学严格地讲是一门综合性的科学，它比当前任何一门据认为是成熟的科学所涉及的研究对象多得多，理论概括的广度和深度也大得多。为了研究和解决一个重大地质问题，往往需要采用多学科、多兵种的技术手段。当前，地质科学研究工作中用来解决重大问题的理论和技术，总体上严重滞后。人类目前的智力成就，以及任何一门成熟科学的先进理论和高新技术，暂时都无法解决地球起源、生命起源和地球深部物质组成及演化的问题。这些问题的最终解决尚需时日。只有不断提高人类的智力成就和探测地球内部的综合技术能力，以及对其他星球的了解程度，这些问题才有望得到真正解决。
另一方面，无论从理论意义上还是从实践意义上讲，在对人类生存、社会发展和国家财富所产生的影响上，地质科学比当今任何一门科学都要博大、深刻和长远。而且，与其他科学相比，地质科学应当是一门“大众化”的科学，在与人类社会关系的密切程度上远胜于其他科学。
可是长期以来，这一点却从未得到人类社会的认可。这是不可思议的奇特现象。造成这种情形的原因固然很多，但最根本的一条是人们对地质科学和地质工作对他们生存具有的重大影响了解不够深入。
为了从根本上改变这种现状，当然需要国家采取措施，但同样重要的是需要地质界自身做出努力，使其科学成果和工作业绩更加贴近人类社会，贴近实际生活。只有在人类真实感受到这些成果和业绩使其获益匪浅的时候，地质科学和地质工作才会在人类社会中生根、开花和结果。
现在，可持续发展的理念已经深入人心，得到各国政府和各界的支持。但是，对于人类社会发展来说，还必须研究并解决可相容发展的问题。所谓可相容发展是指在经常性变化和突发性事件的影响下容许生物界生存及演化的可能性，以及在这种情况下人类与动植物之间相互协调发展的可能性。
人类在用自己的智力及才能创造巨大财富供自己享用的同时，也在破坏自己得以安居乐业的家园，并严重危害着整个生物界的存在。
当前，危及包括人类在内的生物界生存及演化的因素多种多样，大体可分为自然作用因素和人为活动因素两大部分。这里不去讨论自然作用因素对生物界带来的危害，而只是概略地研究一下人为活动因素对人类自身带来的惩罚。
在人为活动因素中，急剧改变环境的两大重要因素是对矿产资源的极度和无序开采，以及发动使用高科技高强度杀伤性武器的战争。两者不仅直接危及人类和动植物的生存，更为致命的是使空气、土壤和水被严重污染。这种污染绝不是短暂的，不是轻易能够根除的，而会长期隐存着，成为长期危及人类和动植物后代的隐形杀手。这样一来，使得人类与动植物之间的关系处在一种危险的状态之中。环境污染正在直接和间接地在人类赖以生存的动植物中引发各种新型疾病，而人类适应这种突发事件的速度和能力却不是无限的。
地质界如何应对这种变化？迄今，地质界对这类问题不是没有作出反应就是反应迟缓，未能冲破习以为常的思维旧框架。对人类面临的新威胁，地质界应当有所作为，力求走出过于专业化的狭窄圈子，面向社会现实，主动涉及更广泛的领域，这是使地质科学和地质工作得到整个社会认可和受到更大重视因而使其富有无限生命力的根本出路。
二、矿产资源勘查与开发的基本原则
在今后相当长的时期内，矿产资源的保证程度将会继续成为许多国家面临的最紧迫最复杂的问题。在这种情况下，国家只有制定并切实执行正确的矿产资源政策，才能解决矿产资源供不应求甚至严重短缺的局面。运用现有的地质理论、工作方法和技术手段力求在找矿方面取得重大突破，在今后仍然是解决矿产需求问题的重要对策之一。然而，在找矿难度越来越大以及人类对矿产资源需求迅速增长的今天，如果仍旧只是把找矿上的重大突破作为我们制定今后矿产资源长远发展战略的惟一立足点，那就显得很不相宜了。在制定国家矿产资源政策时，需要考虑以下原则。
1.矿产资源不可再生原则
矿产资源是一种非再生性资源，这已得到公认。一种矿产作为有用物质，是在一定的地质时期和地质条件下形成的，并且是在一定的经济和技术条件下确定并加以利用的。当这种物质含量低于某数值时就不是矿产，就不是一种有特定用途的物质了。比如，石油、天然气、铁矿石等矿产，是在具备一定经济和技术条件下才成为可以利用的矿种。这些矿种不像动植物是可以再生的。因此，矿产资源绝不是取之不尽用之不竭的，而是有取尽用光的时候。但是，人们对此并没有足够的认识，这表现在管理上和政策上采用了与可再生资源相同的做法，在开发利用上采用了粗放式甚至掠夺式的开采方式。
2.矿产资源勘查与开发的周期长和风险大的原则
矿产资源的积累是一个相当长的过程。就是一个具体矿床的发现，也必须经过各种不同比例尺的区域地质调查工作，经过普查评价工作和最后的勘探工作才能得出有无矿床存在以及矿床大小的结论，但往往需要多年、十几年甚至数十年。
地质找矿工作的风险大。经过上述长周期的地质工作之后，如果能够作出有矿床存在的结论，则所做的工作、投入的人力、花费的时间和财力就是有效的。如果得出否定的结论则是无效的，而出现否定结论比得到肯定的结果在概率上更大。这种周期长和风险大的情形，在其他产业部门是较少见到的。
3.区域地质调查是矿产资源勘查与开发基础的原则
各国的长期实践清楚地证明，开展系统的区域地质调查工作，特别是开展中比例尺和大比例尺的地质测量工作，是进行矿产普查及评价的前提条件，是指导找矿工作的基础。缺乏这种工作，矿产勘查的风险就会大大增加。
4.发展高尖精技术，使矿产资源使用量降至最低限度的原则
从主要矿产资源拥有量和保证程度的角度出发，大体上可将世界各国分为矿产资源“富国”和“贫国”二类。长期以来，资源“贫国”通过发展“高、尖、精”技术来减少矿产资源的使用量，以减缓由于矿产资源短缺所带来的沉重负担和压力。
在这方面，日本的做法值得重视。20世纪80年代以来，世界工业结构发生了巨大变化：从以重工业和化学工业为中心的设备型工业转变为以电子技术为核心，节省能源和资源的高新技术工业。全球第二次石油危机后，日本因矿产资源短缺，以钢铁为首的原材料工业减产。在这种情况下，日本出现了从“重、厚、长、大”的工业时代向“轻、薄、短、小”的工业时代的转化，以便力求减少矿产资源使用量。在进行这种结构调整的过程中，日本政府重视从宏观上调节地质工作布局，使之与高新技术工业协调发展，合理超前，为保障日本“稀有金属”（包括所有的铁合金金属、部分有色及贵金属、部分稀散元素和全部稀土金属）的稳定供给提供有利条件。
应当指出的是，采用高尖精技术大大减少了矿产资源使用量，所产生的经济效益等于找到了若干个新的矿床。如果按照传统的开发利用矿产资源方法及速度继续发展下去，即使资源“富国”也会变为“贫国”。因此，从长远考虑，任何国家都不能滥采和滥用资源，应当走尽可能减少矿产资源使用量的路子。在这种情况下，地质部门肩负着重要任务。对于向高新技术转变来说，所需要的矿产资源类型及数量也会发生重大变化。如何适应这种变化，满足新的资源需求，是地质部门必须认真考虑和对待的问题。
5.加强矿产资源综合利用，最大限度提高矿产资源利用率和减小因矿产开发利用所造成的环境污染原则
工艺技术的进步在解决矿产资源问题上正在发挥越来越大的作用。在今后制定矿产资源政策时，必须从战略高度和长远角度认识这种做法的重要意义。
矿床多具综合性成分，因此，综合开发利用具有极大潜力。随着对矿产资源需求的不断增长，要求开发利用一些被认为无利用价值的矿产，如选矿及冶炼废料和中间产品、矿井中的矿化水等等；为了满足工农业和人类社会的需求，除采矿外，还应开发包括地下水在内的其他地下资源；为了解决日趋紧张的能源问题，在开发矿产的同时还要充分利用相关的地热能。实践证明，从综合开发的角度出发，只要采用综合性措施，就能在开采主要矿产的过程中，顺便开采伴生的其他矿产；从综合利用的角度出发，只要采用一些工艺方法，同样可在工业利用主要矿产的同时，从综合性矿石中开发伴生的有用组分。因此，综合开发利用矿床是无须增加多少成本即可大大增加矿产资源数量的一种极为有效的手段。
提高矿石组分提取率是扩大矿产资源的另一个重要途径。据统计，绝大多数矿产在制成最终产品之前，在开采加工过程中有用组分平均损失35%～55%，有时高达60%～70%，其中2/3以上是在加工阶段损失的。由于工艺上的原因，黑色冶金工业损失金属矿物约20%，有色冶金工业约40%，稀有金属冶金工业约50%，从矿石中附带提取的分散元素通常不超过10%～15%。为了提高矿石有用组分提取率，包括俄罗斯在内的一些国家正在积极配合冶炼过程开展工艺矿物学等方面的研究工作。
因此，对矿产进行综合开发利用以及提高矿石有用组分提取率，是实现贫矿变富矿、小矿变大矿、一矿变多矿以及无矿变有矿的最重要途径，是扩大矿产资源最有效的手段之一。
矿产的综合开发利用和矿石有用组分提取率的提高，可以达到另外一个同样重要的目的，就是最大限度地减少矿产开发利用引发的环境污染。如果不采取这两种措施，矿石中的许多组分就会进入水体和土壤中，使环境受到污染，严重威胁到人类和动植物的生存；而由污染造成的经济损失将无法估量，用于治理污染的费用将是巨大的。因此，对矿产进行综合开发利用以及大力提高矿石有用组分的提取率，不仅起到了扩大矿产资源量的效果，而且起到了保护和改善环境的作用。
6.坚持“两种资源、两个市场”的原则
由于矿产资源不均一性和经济全球化，矿产资源全球配置的形势不可阻挡。实行“两种资源、两个市场”战略是我国矿产资源战略的必然选择。
（1）必须坚持库存战略储备与地下战略储备相结合的原则。为了应对国际风云突变事件特别是战争的紧急情况，国家必须拥有必要矿种必要数量的库存战略储备。为了应对持续时间长的紧急事件，还必须将国内某些矿种具有一定探明储量的矿床暂不开采留作出现紧急情况时再行开发利用的地下战略储备。
（2）必须坚持国内找矿和国外买矿相结合，但以找矿为主的原则。这样做既是为了国家经济发展也是为了应对发生战争的紧急事件。中国是一个面积很大、具备各种有利于矿产富集条件的大国，同时，许多地区的地质研究程度和找矿力度还很不够。在这种情况下，只要积极开展工作，找到各种国家经济建设急需的矿产应当不会有太大困难。从国家安全着想，绝不能放松而是应当大力加强国内的找矿工作。
同时应当承认，中国又是一个人口近13亿的发展中大国，如果只是依靠国内矿产资源来满足国家经济建设的需求，显然不切实际。因此，在主要依靠国内矿产资源的同时，必须积极购买急需的国外矿产资源。当然，采取以从国外买矿为主的方针也是不可取的。这是因为，一方面国家财力难以承受，另一方面，这样做会使世界矿产品价格大幅上扬，导致国际矿产品市场动荡不安，不利于我国经济建设的持续健康发展。特别是在出现诸如战争之类的突发事件时，在国家受到外部封锁的情况下，靠到国外买矿来维持社会稳定和保卫国家安全，一般来说是不现实的。
7.能源和饮用地下水优先的原则
当今世界，除战争外，最令人忧心的是恐怖组织发动的各种突袭事件。一些国家的地质部门近几年来针对战争和各种恐怖活动可能对本部门承担的工作领域造成的危害进行了研究，并提出了必要的应对措施。
在出现上述任何一种突发事件的情况下，从保证国家安全和人民生存以及维护社会稳定的角度出发，在矿产资源保证方面最关键的问题是要解决能源和饮用水的安全供应问题。
目前，世界能源主要靠煤、石油和天然气，但其资源有限，在可预见的未来将会枯竭。水力发电是世界上非矿物燃料的主要能源，已得到广泛开发利用，但它在世界总能源需求中只占很小的部分。可以替代开发的其他能源有核能、太阳能和风能。核能虽已开发利用，却未得到广泛利用，而太阳能和风能虽是可再生能源，但规模有限且受当地气候条件限制，因而只能断续用于发电。另外一种重要的能源是氦－3，但其巨大资源量是蕴藏在月球上，人类近期无法开发利用这种能源。
天然气水合物被认为是21世纪替代煤炭、石油和天然气的新型洁净能源资源。它主要分布在陆地永久冻土带和沿海国家专属经济区内。由于它分布广、规模大、埋深浅、勘探费用相对较低而日益显示出其巨大的经济潜力。据估计，世界各大洋中天然气水合物的资源总量换算成甲烷气体约为1.8×10～2.1×1016立方米，相当于全世界已知煤炭、石油和天然气等能源总储量的两倍。由于天然气水合物具有重要的战略意义和巨大的经济价值，从20世纪80年代初，美国、俄罗斯、英国、德国、加拿大、日本、印度、韩国、巴西等发达国家和发展中国家都在天然气水合物调查研究方面给予了高度重视，并从能源储备战略角度考虑，作为政府行为，投入巨资，相继开展本国专属经济区和国际海底区域内的调查研究和资源评价。一个深入开展天然气水合物调查研究和开发的热潮正在全球兴起，全世界都在期待着这种新型能源早日造福人类。
地球上有待开发利用的替代能源是地热能。地热的赋存形式很多，除热水和热气外，还有分布更广和更为重要的天然气水合物、干热岩和岩浆热资源。热水和热气已为一些国家开发利用，但资源量较小。据计算，美国干热岩资源底数为1000万与1300万夸特（1015英制热量单位）之间。1982年世界能源消耗量略低于250夸特，估计全世界矿物燃料（所有形式加在一起）的储量大约为36万夸特。即使只考虑地温梯度高于45℃/km那些地区的干热岩资源底数是65万夸特，这也远远大于全世界加起来的矿物燃料资源。由此可以看出，全世界的干热岩是一种未开发的能源，它可保证整个人类获得数千年的能源供应。
在地热资源中，岩浆热的重要性仅次于干热岩。据估算，在美国深度不到10公里的地壳中残存的熔融岩浆或部分熔融岩浆含有的热能量为5万～50万夸特。这种潜在岩浆热资源的估算值比美国矿物燃料的资源量要大，大致是美国年度能源总消耗量的650～6500倍。
干热岩和岩浆热资源加在一起，无疑是人类可以长期使用的宝贵财富。20世纪70年代初，将干热岩用作一种实际能源的概念几乎被视为一种纯科学幻想。在随后对美国芬顿山做了15年以上广泛的试验工作之后，这种概念的可行性已被证实。开发这种资源引起了全世界的关注，促使一些国家和国际组织制定了积极可行的计划。岩浆热能的开发试验工作也在积极展开。今后的目标是要克服现有的障碍，以便工业部门能够实际开发利用这种能源。可以预期，这种能源的实际利用对保卫国家安全和维护社会的稳定发展将会起着重要作用。
另外，许多国家对出现紧急情况时如何保证饮用水的安全供应问题开展了积极的研究，尤其以俄罗斯最近几年的研究最为突出。长期以来俄罗斯许多地区是以地表水作为饮用水的供水源。随着工业活动不断加强，地表水受污染的情形已屡见不鲜。据俄罗斯水文地质学家的研究，如果恐怖组织对地表水系统进行攻击，比如施放各种毒剂和致病细菌，脆弱的现有饮用水系统将不堪一击，全部报废。为了应对突发事件，应当对地下水资源的利用问题做出长远规划。地下水是饮用水最安全的供水源，一般情况下不得用于其他目的。
8.开发新型替代品的原则
在人类发展史上，随着科学技术的不断进步，早先不被认为是矿产的东西后来变成了有用的矿产。比如人类在17世纪将煤用作燃料，到19世纪中期发现石油可取代煤用作燃料，到20世纪中期又发现铀是一种强大的能源。
大量事实说明，虽然矿产资源是不可再生的，但却是可以不断更替的。人类将以往认为的非矿产变成矿产的事例层出不穷，在技术高度发展的今天，我们应当更有能力做到这一点。毫无疑问，开拓新型矿产资源应当成为今后扩大矿产资源的重要措施之一。
我们还要积极提倡和大力推行“发展代用材料”的思想及相关措施。长期以来，用一种材料取代另一种材料始终是工业部门的正常业务。代用材料的出现，不仅可以扩大资源，而且会使某些矿物原料失去实际意义。像资源短缺的白云母，可用相似性能的氧化物和蛭石等加以替代；由于研制成功一种玻璃纤维来代替天然资源奇缺的蓝石棉，使美国在20世纪60年代末取消了蓝石棉的战略储备；由于人造金刚石和其他超硬材料的出现，原属战略矿产资源的刚玉完全被取代了。一些国家正在利用有机合成方法生产各种合成材料以代替部分钢、铝、铜和其他短缺金属。当前，许多国家从战略高度来看待发展代用材料所具有的重大价值。因此，在制定我国未来矿产资源发展战略时，应当把发展新型代用品作为解决矿产资源问题的重要措施予以重视。
三、加大地质找矿力度，开辟新的找矿领域
加大国内找矿工作的力度，是扩大我国矿产资源最切实可行的措施。
1.陆地找矿
我国陆地部分不同地区的地质研究程度不同，以东部地区研究程度最高，中部地区次之，西部地区最低。与此相对应，矿产研究程度和找矿水平也是东部最高，中部次之，西部最低。
矿产分布深度有地表、浅部和深部之分。依此标准来看，我国东部地区虽然不排除找地表矿和浅部矿的可能性，但应以找深度较大的矿床为主；中部地区仍应注意找地表矿和浅部矿；西部地区找地表矿的潜力很大。
因此，从找矿潜力来看，并且考虑到我国建设战略西移的发展要求，必须确立并坚持贯彻东、中、西部相结合但以西部为主、中部次之、兼顾东部的方针。
西部地区虽然找矿前景极大，无论是能源（包括油气、煤、铀和地热）、金属矿产和非金属矿产都不例外。但是，在全面大力开展找矿工作之前或同时，需要大力提高西部地区的区域地质研究程度，包括消除1:20万比例尺国家地质图的空白区，以及对已老化或者质量不高的1:20万比例尺地质图进行更新，特别是对那些找矿前景好的地区开展1:5万比例尺地质测量工作。通过比较系统的地质调查为普查、评价和矿床勘探工作创造有利的条件。
2.海区找矿
从陆地找矿转到海洋找矿，是我们今后扩大找矿领域的一个重要途径。我国海岸线很长，沿岸可以找到各种重要的砂矿。我国四大海域的大陆架面积很大，已经找到了丰富的石油和天然气藏。可以坚信，随着地质工作的不断深入，还会找到更多和更大的油气藏。在我国南海地区找天然气水合物的前景乐观。
太平洋底蕴藏着极其丰富的金属矿产。锰结核的总储量约30000亿吨（而且每年大约以1000万吨的速度增长），其中含锰4000亿吨，镍164亿吨，铜88亿吨，钴92亿吨；多金属软泥－热液硫化物矿床是近些年来海洋地质调查最重大的科学发现之一，它含有铜、铅、锌、铁、锰、银、铀、钍等金属元素，具有潜在的经济价值。
现在，一些国家已经把加速勘探和开发利用海洋矿产资源，作为满足未来矿产资源需求的重要途径。可以推测，在本世纪，海洋矿产将会成为解决人类矿物原料需求的主要来源之一。因此，我国除了抓紧大陆架的矿产勘查及开发之外，要进一步加强对太平洋底相关地段矿产资源的勘查工作，做好开发利用这些矿产的前期准备及试采工作。
四、加强立法，促进地质工作管理规范化和法制化
建立社会主义市场经济体制，必然要求转换地质工作管理体制和运行机制。在计划经济体制下，驱动机制是计划驱动，决策方式是上级或单位领导决策，成果评审验收是达标评价，责任对象是对上级负责。在市场经济体制下，驱动机制是需求驱动，决策方式是民主和科学决策，成果评审验收是效益评价或价值评价，责任对象是对公众负责即对纳税人负责。由此可以看出，在不同体制下，地质矿产工作的管理明显不同。当然，在由计划经济体制向市场经济体制转轨的情况下，地质工作管理的转变需要一个过程。
执行市场经济体制的先决条件之一是法制要健全。由于长期计划经济体制的影响，法制观念普遍淡薄，地质矿产工作管理缺乏法律方面的制约。因此，在转向市场经济体制时，必须抓紧地质工作管理方面的立法。俄罗斯地质部门一开始就做了这一重要工作，为以后地质工作管理适应国家经济的发展创造了有利条件。
应当指出的是，许多西方发达国家地质工作管理方面最重要的法律是国家的矿业法。至于说到更具体领域的立法，各国情况并不一致。总体上讲，各个领域的具体法规的制定，俄罗斯做得比较全面和系统。这种差别可能有历史因素的影响。众所周知，西欧各国的地质学家在欧洲地区开展地质工作的过程中，特别是在古生物鉴定、地层划分以及区域地质测量等方面逐渐形成了一些共同的理念和共同遵循的准则，随着欧洲一些国家向外侵略扩张，将这些理念和准则带到了北美、南美、大洋洲、非洲以及亚洲。其结果是，在都是执行市场经济体制的条件下，这些理念和准则成了许多国家地质工作中共同遵守的不成文的规定。这种“约定俗成”的传统做法，使得许多国家无须再对这些领域的工作进行立法。
我国和俄罗斯的情形与上述国家不同。中国实施计划经济体制有40年左右，前苏联执行这种体制的时间达70多年之久。在这段时期里，从事地质工作的几代人（包括管理者在内）对上面提到的那些“约定俗成”规则以及对相关工作的法律问题都没有形成深刻印象（值得一提的是，“约定俗成”的做法虽然在地质科学和地质工作的发展上起到过积极作用，但它在不断发展的历史进程中没有做出应有的及时反应，这种缺乏“时代感”的不变性使它在某些方面失去了昔日的光彩；另外一个问题是，它所具有的“灵活性”或“自由度”的可变空间过大）。
从计划经济向市场经济转轨，需要一定的时间。领导者由于长期受计划经济体制的影响，习惯了“领导拍板”的运作方式。要使领导决策转变为民主、科学决策，需要一个转变和适应的过程，在这一过程中必然会出现领导决策和民主、科学决策的矛盾和斗争。我国正处于向市场经济体制过渡的关键时期，加强国家对地质工作管理的全面和系统立法就显得特别必要。只有这样，我国地质工作才能在正确的轨道上向前不断发展。
作者简介
罗永国，国土资源部信息中心，研究员。

此文系作者和王树利（北京邮电大学）合作。原载《华北地质经济管理》2003年第2期

经济全球化就是人们在全球范围内从事生产和消费，是一个经济发展使各国日益相互依赖的过程，也是一个建立无疆界经济的过程。生产者不再局限于本国的资源，利用全球资源来从事生产，从而弥补本国资源的不足，降低生产成本；消费者的选择余地更加广阔。作为世贸组织的成员国和面临的经济社会发展的现实，我国只能积极跟进，在经济全球化的国际大环境中实现现代化，建设有中国特色社会主义。

毋庸置疑，全球化为我国资源管理和矿业政策的调整提供重要机遇，第一，从主要利用国内资源，高度自给自足，转向充分利用全球资源，保持适度自给率；第二，从封闭型、半开放市场，转向降低市场准入门槛，加快矿业市场开放；第三，从主要利用国内资金，转向更多利用外资和全社会资金。但是，更应该看到我们所面临的现实：

一是资源储备全面短缺。据论证，到21世纪中叶，我国45种主要矿产资源除煤以外将全面短缺。目前，我国已经是矿产品进口大国，1998年我国矿产品及相关原材料进口值290亿美元，占我国商品总进口值的15.6%。1999年石油进口量已达5743万吨。初步分析，到2020年，我国15种支柱性矿产中有10种以上依赖进口，总的矿产对外依赖程度将达到20%左右，成为世界矿产品进口大国。

二是我国98%以上的进口矿产是以贸易进口方式直接从国际市场上购买的，通过在国外投资开发资源，获得销售控制权的矿产占进口量的比例很低，不足2%左右。由于进口方式单一化，在国际矿产品市场出现波动时，缺乏足够的抗风险能力，往往受制于人，对于我国这样一个矿产资源进口大国来说具有潜在的不安全性。

本文从全球和周边国家探明矿产资源形势、投资环境及我国社会经济发展对主要矿产资源的需求分析，以及部分国家在全球化过程中的经验，提出了我国矿业的发展战略的政策选择。

1 全球和周边国家矿产资源供应及我国对主要矿产的需求分析

1.1 全球和周边国家矿产资源供应分析

统计表明，与20世纪80年代相比，世界范围的矿产资源探明储量增长速度较快，保证程度有了大幅度的提高，多数矿产储量和储量基础能满足未来20～30年的经济需要，其中石油、天然气、煤、铁、锰、铬、铝、磷和钾盐等的储量保证使用年限均在40年以上，个别达100年；即使现实保证程度较低的铜、铅、锌、金、银、硫、金刚石等，由于潜在资源丰富，只要增加地勘投入，在相当长的时间内仍是可以有保证的。

由表1可以看出，无论是燃料矿产，还是非燃料矿产，探明储量年度递增多数在百分之几到百分之十几，降低的属于少数。石油储量的增长速度高出20世纪70年代的一倍，1986～1996年石油储量净增加3268亿桶，年均增长4.6%，同期天然气证实储量增加386500亿立方米，年均增长3.8%；非燃料矿产，钴、镍、铬、稀土金属、金刚石、重晶石、石墨等矿产资源探明储量增长显著，金、银、铂族金属增长也较明显。

表1 世界主要矿产储量1986～1996年增长情况一览表

可以看出，全球矿产资源供应是比较充足的，保证程度是较高的。

1.2 周边国家矿业投资环境分析

研究表明，我国周边国家的矿产资源是丰富的，且大多数在资源开发条件上与我国互为补充。周边国家中最丰富的矿产有石油、天然气、煤、铀、铁、镍、钨、锡、铜、铅、锌、铝、镁、钒、钛、铂族金属、稀土、钾盐、硫、磷、重晶石和宝玉石等，如表2所示。据统计，16个周边国家的天然气储量占世界的42%，铁占33.9%，镍占23.1%，钨占26.6%，锡占35.4%，金占17.5%，钾盐占27.6%。在所列的19种主要矿产中，俄罗斯有13种，哈萨克斯坦有10种，印度有8种，印度尼西亚有6种，乌兹别克斯坦有5种，泰国和越南各有4种。

表2 我国部分周边国家某些矿产分布情况一览表

就亚太地区的矿业投资环境，国际矿业界一般认为，最具吸引力的国家是印度尼西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚和哈萨克斯坦这4个国家；俄罗斯、蒙古、越南和中亚除哈萨克斯坦外的四国，其矿业投资环境尚可，但不理想；缅甸和巴基斯坦等，其矿业投资环境又比以上国家为差；而老挝、柬埔寨、阿富汗等国，投资环境较差，甚至连矿业法都没有，不宜进行投资勘查开发。

1.3 我国社会经济发展对矿产资源需求分析

改革开放20多年来，我国经济一直保持高速增长的态势。1979年～1998年国民生产总值年均增长9.7%，其中1990年～1997年GDP年均增长10%,1998年经济增长速度有所放缓，比上年增长7.8%。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，预计国内生产总值在未来15年间年均增长率6.5%～7%。我国目前处于工业化中期阶段，预计到2015年将处于工业化阶段，之后进入工业化后期阶段。据此预测我国主要矿产品需求量，如表3所示。

（1）能源矿产。我国对能源的需求无疑将是巨大的，但考虑到能源利用效率的提高和产业结构调整，以及农村城镇化和生活质量的提高，有可能突破上述预测的结果，原煤和原油的需求量可能更高。考虑到运输能力的限制和环境保护压力的增大，国家必将采取更有力的措施提高科技和管理水平，改变目前不合理的高耗能状况，因此，将2010年原煤的需求量控制在17亿吨左右，2020年控制在19.6亿吨是可能的。原油受资源条件的制约，大量进口国力有限。未来20年，尽管能源消费弹性系数会有一定下降，但消费总量仍将有较大增长。预测2010年原油需求量2.5亿吨，2020年原油需求量为3.6亿吨是比较适宜的。

（2）金属矿产。总体上看，从新中国成立以来，作为原材料的主要金属矿产品一直供不应求。伴随着工业化的推进，金属原材料的消耗量必将增加。根据国外经验，人均国民生产总值在50～1500美元（1980年美元不变价）之间时，对原材料的需求强劲，如日本在300～1500美元之间，美国在800～1500美元之间时，钢材需求对国内生产总值的弹性值最大。根据我国未来发展规划及人均国民生产总值推测，今后二三十年应是我国金属原材料消费的高峰期，因此，我国对金属原材料的需求仍将十分强劲。

表3 我国主要矿产品需求量

（3）非金属矿产。主要是水泥和农业生产肥料，水泥的消费与国民经济发展和人民生活水平密切相关，预计2010年我国水泥需求量为8.5亿吨，2020年为10.8亿吨。农用肥料，1995年我国农业施用的氮磷钾比例为1:0.31:0.13，与世界平均水平（世界化肥消费氮磷钾比例平均为1:0.43:0.28）有较大的差距。我国农业专家根据我国化肥消费的历史与现状，提出的比例为1:0.45:0.28。据此预测2010年我国硫标矿需求量为3200万吨，磷标矿需求量4000万吨，钾盐（K₂O）的需求量为800万吨。2020年我国硫标矿需求量为3600万吨，磷标矿需求量5000万吨，钾盐（K₂O）的需求量为1000万吨。

2 经济全球化过程中部分国家在矿业发展战略方面的政策措施

面对经济全球化和推进经济全球化过程中，各国在矿业发展战略的政策实施方面均结合本国的实际采取了相应的措施。下面简略介绍一下美国、日本、德国、印度在经济全球化中矿业发展战略的政策措施。

（1）美国。美国是世界第一资源大国，同时也是最大的矿产消费大国，石油、天然气、煤炭、铜、铅、锌、铝、镍、钼、磷、钾等重要支柱性矿产，美国的人均消费量是世界人均水平的3.4～6.6倍。占世界石油储量不到3%的美国，却消耗着全球近30%的石油。为保证资源的长期稳定供应，美国采取的战略是：国内保证有一定量的战略资源基地储备和数量不等的产品储备；对外则是四处出击，推行全球化战略，以政治、军事手段实现其经济目的，特别是保障其资源的安全供应。

（2）日本。日本受地域的限制，其资源蕴藏量很有限，几乎完全依赖进口矿产资源和其他工业原材料发展本国经济。目前，能源消费几乎100%的石油、99%的天然气、97%的煤；金属矿产品消费中100%的铁矿石、锰矿石、铬、钛、钒、镍、钨、锡、锑、镁和铂族，97%的钼、91%的锌、87%的银、83%的金、49%的铜、48%的铝、34%的铅和33%以下的铋；稀散金属和稀土矿产品消费的100%;100%的焦煤和非金属矿产品（硫、石灰石、白云石、粘土和硅石除外）中的大多数原料都需从其他国家或地区进口。为了保障国外矿产品的长期稳定供应，早在20世纪70年代就确定了确保海外矿产稳定供应的“产量分成、产品返销协定、技术帮助协议”方案；系统开发本国矿产资源的“三阶段法”；对其海外矿产勘查实行资金补助、开发公司实行保险、贷款担保的优惠政策；进行经济与战略储备。

（3）德国。德国是世界上矿产品主要加工国、精炼国和消费国之一，除了褐煤、钾盐、岩盐等矿产比较丰富，可以满足国内一定时期的消费需求外，石油、天然气、铁矿石、有色金属和大多数工业原料矿产供不应求，严重依赖进口。为保证德国矿产原材料的稳定、多渠道供应，采取的政策措施有：建立特殊的优惠政策，如找矿和勘探的经费被认为是生产成本，减少税基，亏损可结转；政府设立风险勘探开发基金对矿产资源勘探开发提供直接的财政支持，如1969～1989年间，联邦政府设立风险基金23亿马克，资助石油公司到国外进行石油勘探开发，同时承诺，勘探成功了，必须偿还，不成功，可以不偿还；1971～1990年间，联邦政府又设立5.26亿马克的风险基金，资助除石油外其他矿产的风险勘探开发。另外，德国为应付特殊情况，还进行了矿产品储备。

（4）印度。印度经济增长较快，矿产资源供需矛盾突出，对进口依赖性较强。与我国差不多，也有一些急缺矿种，如石油、磷、硫、钾及部分有色金属等；煤炭资源丰富，黑色冶金矿产资源条件较好。20世纪80年代以来，印度为保证矿产资源对经济建设的供应，改变了“进口替代”政策，采取多种渠道，以获得国外矿产资源的稳定来源，其中包括与某些不发达国家签订矿产开发双边协定，在某些资源丰富国家进行联合开发，采用易货贸易方式进行矿产品贸易等，并积极开展了深海锰结核地质。在矿业投资上，首先开放了海洋石油，邀请西方石油公司参加投标，陆上石油开始允许国外成套承包，并保持矿业投资条件的长时间稳定性；在外贸上，发展与具有资源基础的国家的合作，以实现互利互惠；在出口政策上，根据国家矿产资源状况和长期需要，努力出口高附加值矿产品，使出口具有竞争力。

上面分4种类型简要介绍了资源大国消费大国的美国，资源小国经济大国的日本，资源小国加工大国的德国和与我国经济状况相近的印度，在经济全球化形势下所采取的矿产资源开发管理政策。很明显，美国作为经济、军事强国有实力四面出击，实施真正意义上的矿产资源全球化战略，属于实力型；德国和日本是外贸型的，以资金和技术的投入保证本国资源的稳定供应；印度则属于需求型，根据本国经济发展的需要引导资金、技术的投入和对外贸易。我国目前的资源供应形势总体来看属于外贸型的，与日本和德国不同的是，我国的资源外贸型基本是矿产品进口型的，对国际市场的依赖性很强。

2 经济全球化形势下我国矿业发展战略的政策选择

经济全球化为资源全球化提供了政策基础，从上述分析可以看出，真正的资源全球化要靠强大的经济力量和军事力量作保证，否则很难实现稳定的资源全球化供应。这一点早已被历史所证明。因此，我国的资源全球化战略取向只能是区域性互惠互利型的，坚持走外资外贸同步发展的路子。

（1）适应世贸规则，进一步改善矿业投资环境，吸引国际矿业资本投入。

对比研究国外改善矿业投资环境和投资者的要求，结合我国矿业投资环境的实际状况，认为我们首先应做到的是，建立明确、清晰、稳定和可预测的矿业法律体系和投资法律体系，尽最大可能降低国内外私人矿业投资者所可能感受到的“政治风险”或“主权风险”，包括矿业权的保障（矿业权的连续性，探矿权到采矿权的顺利过渡，管理程序的清晰、透明等），担保对外资不征用、不歧视、不国有化的名副其实的国民待遇，外资可占多数股，外汇可自由兑换和汇回等；其次是调整或制定能平衡各方面利益关系（中央、地方政府和矿业权人）的矿业财政/金融制度，尽可能地降低国内外私人矿业投资者所可能感受到的“商业风险”，包括按照国际通行规则，考虑到矿业活动的特殊性及矿业的基础性产业地位，设计合理的矿业税制等。

据估计，世界范围内每年约40亿～50亿美元投入于固体矿产勘查而流入到我国的仅有数百万，这是与我国资源丰富、种类齐全不相称的。迄今，在固体矿产勘查领域外资的进入尚无实质性进展；在矿产开发方面，有些发展中国家矿业项目的资本投入额均达数亿乃至十数亿美元以上，而我国尚无一例。因此，按照WTO规则设计能够吸引国际矿业资本的投融资体制是改善我国矿业投资环境的重要方面。

（2）统筹规划，积极调整我国目前的矿产资源供应体系，建立多渠道相对稳定的外贸框架。

首先是政府组织，统筹规划，统一部署，确保对外力量投入的集中有效；其次国家要支持，为企业走出去创造良好的环境，加强宏观指导，制定到海外勘查开发矿产资源的有关政策，可以考虑建立海外勘查风险基金；第三，根据我国矿情和长远发展的需要，走出去要以我国短缺的资源为重点，兼顾其他资源，以资源丰富的周边国家和发展中国家为重点，兼顾其他国家。第四，培育有国际竞争力的矿业公司，采取多种形式的国外从事矿产资源勘查与开发，既可以独立进行勘查开发，也可以与外方合资合作勘查开发，或向已开发的矿山、油田企业参股甚至收购。与此同时，着眼于长远发展，建立一支熟悉国际矿业运作市场规则，有较强经营管理能力和开拓创业精神的专家和管理人才队伍。

（3）发挥地缘优势，联合印度共同筹建东南亚矿业自由经济区。

如本文第二部分所叙述的，我国的陆上周边国家资源互补性较强，尤其是印度，与我国具有相似的资源特点和经济发展阶段，地处东南亚的核心地带，有联合的积极性。另外，这些国家的联系在陆路上是相通的，有较为便利的交通基础。东南亚矿业自由经济区的建立，可以实现资源的共同勘探、共同分享资源开发利益、矿产品无关税自由贸易，共同促进各国的矿业发展。