国内外自然灾害灾情评估工作概况

一、自然灾害灾情评估研究的主要薄弱环节
近年来，国内外自然灾害灾情评估虽然得到迅速发展，但由于这方面工作是一个新的领域，而且它所涉及的内容广泛，不仅包括自然科学，而且包括社会科学，所以已有的研究远没有形成系统完善的科学体系，已有的应用水平也远不能满足社会经济发展和减灾需要。存在的主要薄弱环节有以下几个方面。
（一）研究发展很不平衡
在研究方面，只有我国以及美国、日本等少数国家发展较快，多数国家非常薄弱，甚至属于空白；在灾种方面，地震灾害灾情评估起步早，方法比较完善，而且在我国得到广泛实践应用，其它灾害则比较薄弱；在研究内容方面，对灾害活动要素的分析基础比较充分，评价方法比较成熟，分析结果可靠性高，但对受灾体及决定受灾体分布的社会经济要素的分析比较薄弱，远没有形成完善的评价方法。
（二）理论研究非常薄弱
自然灾害灾情评估既涉及自然科学理论，又涉及社会经济理论；根据灾情评估的需要，将有关的理论融合在一起，形成相对独立的理论体系，使灾情评估具有坚实的基础。已有的灾情评估虽然对有关理论进行了探讨，但这些探讨是零散的、初步的。在灾情评估研究从萌芽阶段向发展阶段转化时期，尤其需要理论的推动支持；否则，这一领域将陷于徘徊或停滞状况。
（三）灾情评估没有得到充分的实践应用
由于社会对灾情评估的作用缺乏充分的认识，加上目前灾情评估方法不够完善，应用性不充分，所以目前在减灾活动中灾情评估还没有得到广泛应用。这种状况不但影响了减灾效果，而且也不利于灾情评估的进一步提高与发展。
二、自然灾害灾情评估发展基本趋势
由于减灾发展的需要和社会对灾情评估认识的提高，今后自然灾害灾情评估将得到进一步发展。主要趋向表现在下列方面。
1.研究内容进一步扩展，将逐渐形成跨学科、跨领域的相互交叉的综合研究体系。
2.研究方法和手段进一步丰富、先进，除计算机技术得到更广泛应用、发挥更大作用外，遥感技术、卫星定位技术等多种高科技手段也将为灾害评估所利用。
3.关注和参加灾情评估的部门和专家进一步扩展，除政府减灾管理部门、灾害专业研究部门外，保险和防灾治灾的产业部门等也将在更大程度上关注或直接参与灾情评估工作。
4.国际间交流合作将进一步发展，特别是在理论、方法、技术方面的交流合作将会有较大发展。
5.理论研究将得到较大提高，逐步形成自身的理论体系。
6.与减灾规划、防治工程及其它社会经济的结合越来越紧密，实用性越来越强。

12.1.1 国际研究现状
美国是自然灾害比较严重的国家之一，面临的灾害主要包括洪水、风暴潮、海啸、地震、膨胀土、滑坡、强风、台风、龙卷风等。为减轻这些灾害的损失，开发了很多减灾技术，并通过联邦、州和地方的公共政策付诸实施。保险机构和其他团体的资助，使灾区人们的生产和生活得以维持和恢复。现以美国为例说明地质灾害效益分析研究现状。
美国由联邦应急管理局（FEMA）和保险业牵头，汇编并评估滑坡灾害对经济影响的信息。虽然滑坡和其他自然灾害造成的损失是经常的、广泛的，但并未经常汇总，很难查到。每逢发生滑坡或其他自然灾害之后，不同的机构和组织都可以提出灾情评估，但这些评估差异很大，统计的损失范围不同，而且随着时间不同而有变化。美国国家研究理事会在其1999年提交的《自然灾害的影响：损失评估框架》中得出结论说，目前还没有一个被广泛接受的评估自然灾害，包括滑坡和其他地面滑动灾害损失的框架。由于缺乏这种信息，所以很难制定应对这些灾害的政策，也很难衡量决策的成本-效益以及减灾措施的效果。灾害损失数据库对于帮助政府机构掌握趋势和查明滑坡减灾的进展，是十分必要的。
现介绍Petak和Atkisson根据美国各州的统计数据建立的一套评估方法：针对以上所列9种自然灾害，主要采取5类减灾方法，分别为避灾、区域防护、建筑物加固、建筑物搬迁和场地处理，每一措施都可通过制定或修改公共投资、土地利用、灾害救济、建筑规范等政策予以实施。然而，对任何人、任何地方、任何情况下采取的任何措施都需要有相应的投入，所以必须对每一策略进行减灾效益和费用分析，以评价其综合效果。
具体做法是对每一种灾害选择一组减灾措施，估算可能的减灾效果和费用，即可计算出减灾率（采取措施后减少的损失值与期望损失值之比），其中损失值是指不采取任何减灾措施时估算的损失值。洛杉矶市的经验表明，推行场地平整和土壤分析规范收到了较满意的效果（表12.1）。
表12.1 美国洛杉矶市减灾率估算举例


12.1.2 国内研究现状
我国在一些领域进行的灾害评估，已经在减灾、防灾中发挥了重要作用。例如，我国在一些区域或城市完成的洪水灾害评估、地震灾害评估等，不但为国家经济规划和工程建设提供了重要的依据，而且直接指导了减灾工作。然而，在地质灾害领域，20世纪80年代以前，地质灾害研究主要局限于对灾害分布规律、形成机理、趋势预测等方面的研究，基本依附于水文地质、工程地质和有关的研究工作。20世纪80年代以后，地质灾害风险评估才开始起步，而防治效益评估正是地质灾害风险评估的一部分。经过20多年的发展，我国地质灾害防治效益评估工作在理论和实践方面都取得了一定的成果，但还存在以下几方面问题：
1）没有形成一套完善的效益评估指标体系。
2）由于我国各地区地质灾害特征不同，经济发达程度存在差异，造成经济效益统计标准不同，很难统一。
3）对已经完成的治理工程没有很好地进行总结分析，很难对今后的规划和防治工作起指导作用。
由此，应该说我国地质灾害防治效益评估工作还处于探索阶段。

国内外对灾害的研究历史非常久远，但将灾害评估作为灾害研究领域中的一项新内容，仅是近几十年来随着灾害损失的日益严重和相关学科理论与技术的迅速发展而兴起的。目前虽然尚没有形成完整的理论与方法，但对自然灾害灾情评估工作确已取得了重要进展，不但为减灾发挥了重要作用，而且为灾情评估逐步走向成熟奠定了基础。

一、国外灾害评估研究概况

本世纪60年代以前，自然灾害研究主要限于灾害机理及预测研究，重点调查分析灾害形成条件与活动过程。70年代以后，随着自然灾害破坏损失的急剧增加，促使人类把减灾工作提高到前所未有的程度。在一些发达国家，首先拓宽了灾害研究领域，在继续深入研究灾害机理的同时，开始进行灾害评估工作。美国首先对加州的地震、滑坡等10种自然灾害进行了风险评估。该项工作于1969年由土地保护部（Conservation department）提出，由该部的矿山地质处执行；从1970年7月1日至1973年6月30日，分三个阶段完成。研究内容包括：区域内现实和潜在的城市发展与地质环境冲突的识别；政府和私人部门责任的评判；建议优先项目以及立法和组织要求，将最终项目报告作为州和地方政府以及私人部门决策的基础。通过该项研究，得出1970～2000年加州10种自然灾害可能造成的损失为550亿美元；如果采取有效的防治办法，生命伤亡可减少90%，经济损失也可以明显减少。

1970～1976年，美国内务部地调所（USGS）和住房与城市发展部的政策发展与研究办公室，联合支持了旧金山海湾地区环境与资源计划研究。这项研究的目的是推进地球科学信息在区域计划和决策中的应用。在由海湾地区行政管理联合会的R.T.Laird等人完成的《土地潜力数学分析》报告中，初次使用了一种新的方法来评价土地利用方案。这种方法要求估价与地质和水文特征相关的成本。这些成本可能是减灾措施成本，也可能是未来损失概率成本或损失机会成本。由于可用现值表示，所以此成本提供了一个评价和比较不同土地使用和不同灾害制约因素以及资源的共同基础。与此同时，美国的一个多学科专家小组开展了自然灾害风险评价与减灾政策研究。其目的是提高对自然灾害危害水平的认识，探讨各种减灾政策的有效性，分析减灾政策制定体系的各种制约因素，从而为联邦、州和地方政府提出一系列建议或可行的措施。研究小组选择了洪水、地震、台风、风暴潮、海啸、龙卷风、滑坡、强风、膨胀土等九种自然灾害，对美国各县发生的灾害建立起一套预测模型；在此基础上，估算了9种灾害到2000年的期望损失值。

进入80年代，对各种自然灾害的研究得到了更加广泛而又深切的关注。1989年，由美国国家科学院的全国研究理事会（NRC）及联邦所属科学和减灾机构召集，由17位成员组成的国家委员会分工协作，制定了减灾十年计划。该计划把自然灾害评估列为研究的重要内容，提出在以下三个方面深化研究：引起自然灾害的物理过程和生物学过程；社会可以调用的减轻自然灾害物理效应的技术能力；人类相互作用系统的特征及对灾害事件的反应。与此同时，继续开展了单项的或者综合的灾害灾情评估工作，全国研究理事会地震损失评估专家小组在1989年提交了《未来地震的损失评估》报告。日本、英国等一些国家则进行了地震、洪水、海啸、泥石流、滑坡等灾害评估，并且在有关的减灾法规（如日本的《灾害救助法》、《地震保险法》等）中强调灾情调查、统计、评价以及据此确定的减灾责任与救助措施。

为了推进广泛的国际间协调与合作，联合国在1987年通过决议，确定在本世纪最后十年开展“国际减轻自然灾害十年”活动。1991年，联合国国际减灾十年（IDNDR）科技委员会提出了《国际减轻自然灾害十年的灾害预防、减少、减轻和环境保护纲要方案与目标》（PREEMPT），在规划的三项时事中的第一项就是进行灾害评估。提出“各个国家对自然灾害进行评估，即评价危险性和脆弱性。主要包括：①总体上哪些自然灾害具有危害性；②对每一种灾害威胁的地理分布和发生间隔及影响程度进行评价；③估计评价最重要的人口和资源集中点的易灾性。”把自然灾害灾情评估纳入实现减灾目标的重要措施。国际减灾活动得到许多国家的积极响应，使灾害研究空前发展。具体表现在：研究机构和人员不断壮大；灾害学术刊物不断增加；专业会议频频召开；灾害研究领域迅速扩大；人类对灾害的认识不断丰富和深化。美国的《自然灾害观测者》、《科学事件快报》，英国的《灾害管理》、《灾害研究和实践》，日本的《自然灾害科学》，瑞典的《意外事件、自然灾害研究委员会通讯》等刊物相继问世。国际性减灾会议频繁召开：1980年在美国召开了“国际灾害预防会议”；1984年在我国台湾召开了“减轻自然灾害国际讨论会”；1985年在马德拉斯召开了“印度－美国减轻风灾会议”；1988年在美国召开了“地质灾害讨论会”；1991年在中国北京召开了“国际地质灾害研讨会”；1992年在加拿大温哥华召开了“地质技术与自然灾害研讨会”。与此同时，还召开了多次“国际自然和人为灾害会议”：第一届会议于1982年在美国夏威夷召开；第二届会议于1986年在加拿大里木斯基举行；第三届会议于1988年在墨西哥的因森达举行；第四届会议于1991年在意大利的培卢基举行；第五届会议于1993年在中国青岛举行。此外，1994年5月在日本横滨召开了“世界减灾大会”。这些会议的主题内容虽然不同，但灾害评估是会议关注的重要方面；而且随着时间的发展，有关的成果越来越丰富，在世界范围内的重视程度也越来越高。

为了推动国际减灾目标的实现，一些国际组织提出了重大自然灾害评估的国际合作计划。如90年代联合国国际减灾十年科技委员会批准“全球地震危险性评估计划（Global Seismic Hazard Assessment Program）”。该计划将推进全球和区域的广泛协调，争取在本世纪结束前对各国地震危险性予以评估，使世界范围的地震研究达到一个新的水平。

二、国内灾害评估研究概况

我国是世界上记录灾害最悠久、史料最丰富的国家。新中国成立以后，国家特别重视减灾工作，为了有效地防灾、救灾，特别加强灾情调查评估，并取得了显著成绩。但由于历史的局限，早期的灾情研究主要局限于灾害事件现象和破坏损失情况的统计描述。70年代以后，随着灾害对社会经济影响的日益严重和国际灾害研究的迅速发展，我国灾害评估研究开始兴起，并得到蓬勃发展；虽然至今尚没形成独立的学科体系，但许多内容达到国际领先水平，取得的成果不但有力地支持了我国的减灾事业，而且推动了世界灾害研究水平的提高。

我国比较系统深入的灾情评估当属地震灾害。其代表性的工作成果首先是由原国家地震局先后完成的三代《中国地震烈度区划图及使用规定》。该图在对全国区域地震危险性评估基础上，确定了不同地区一般场地条件下在未来一定期限内可能遭遇超越概率为10%的烈度值，即地震基本烈度。与此同时，原国家地震局震害防御司等先后进行了“中国地震灾害损失预测研究”、“未来地震损失评估方法”等研究。通过这些工作，建立了地震灾害评估指标体系，基本完善了评估内容，初步形成了比较系统的灾害评估理论和方法。为了指导全国地震灾害灾情统计和评估工作，原国家地震局制定了《地震灾情上报暂行规定》、《地震重点监视防御区震害预测工作指南（试行稿）》等文件，出版了《地震灾害预测和评估工作手册》，使我国地震灾害灾情统计和评估初步走上科学化、规范化道路。

我国对其它一些灾害也开展了不同程度的灾害评估研究。水利、农林、气象等部门和一些专家分别对一些区域性洪水灾害、森林灾害、台风灾害等进行了风险分析或灾情预测评估，编制了风险图，提出了灾情评估或风险评价的方法和技术。虽然这些工作还比较肤浅、零散，但对指导行业减灾，提高灾害保险管理水平发挥了一定作用。

在地质灾害研究领域，灾情评估也开始兴起。70年代以前，地质灾害研究主要局限于对灾害分布规律、形成机理、趋势预测等方面的分析，基本依附于水文地质、工程地质勘查和研究工作。70年代以后，地质灾害研究开始突破传统的研究模式，研究理论不断提高，研究内容日益丰富，迅速向新的独立学科发展；伴随这种趋势，灾情评估开始起步。

近年来，在国家支持下，有关部门先后进行了100多项崩塌（危岩）、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝、海水入侵等重大地质灾害的专门勘查工作，并对危害严重的链子崖危岩、黄腊石滑坡等开始进行防治。在地质灾害勘查、研究项目中，越来越深入地开展了地质灾害灾情评估工作。例如，由原国家计委国土地区司和原地质矿产部地质环境管理司共同组织的全国地质灾害现状调查，对全国地质灾害损失程度和分布情况进行了估算评价；张业成、张梁等在对中国近40年地质灾害灾情分析的基础上，运用AHP法分析评价了中国地质灾害的危害程度，进行了全国范围的危险性区划；刘希林等根据大量调查统计资料，提出了判断泥石流危险程度和评估泥石流泛滥堆积范围的方法；胡瑞林等将计算机技术应用于地质灾害评价，初步提出了地质灾害评价的计算机模型预测系统与应用方法；罗元华、张梁、孟荣等在借鉴国外和国内其它领域研究成果的基础上，根据环境经济理论，对地质灾害评估与经济损失分析的理论基础进行了探讨等。所有这些，不但为地质灾害防治提供了依据，而且从理论上和实践上为地质灾害灾情评估提供了有益的经验。

在进行专业灾害评估研究和实践的同时，不少专家对自然灾害评估理论和方法进行了日益深入的探讨和总结。例如，于光远在1987年全国灾害经济学讨论会上，对自然灾害经济理论进行了阐述，提出了灾害经济学属于守业经济学，减灾的经济效果表现为“负负得正”的经济效益；马宗晋于1988年提出了用“灾度”表示自然灾害破坏损失规模的意见；高庆华于1991年提出了建立自然灾害评估系统的总体构想；张梁等（1994）根据环境经济学理论，初步论证了地质灾害的属性特征和灾情评估的经济分析方法；黄崇福等（1994）提出了自然灾害风险评价的模型体系；李永善、张显东、于庆东、罗云等分别对自然灾害经济损失、防治工程效益等评价方法进行了探讨。

近10年来，国内还召开了多次有关自然灾害评估的学术会议，对灾害评估的理论、方法、实践成果进行了比较频繁的总结交流。如1987年、1990年、1991年先后三次召开了全国灾害经济学学术讨论会；1988年召开了全国森林灾害经济学学术讨论会；1992年召开了全国地质灾害经济学术研讨会；1991年召开了全国水利经济效益研讨会；1991年和1992年两次召开了云南省灾害经济损失评估座谈会；1991年召开了全国灾害经济损失评估学术讨论会等。这些活动促进了部门之间、地区之间，以及不同学科之间的交流，对灾情评估起到了重要的推动作用。

经过近20多年的发展，我国自然灾害灾情评估，在理论和实践方面都取得了丰富成果，同世界同类研究相比，许多内容居国际领先水平。虽然目前尚没有形成系统完善的理论与方法，但已有的工作为今后奠定了重要的基础。所有这些，标志我国自然灾害灾情评估已从萌芽阶段开始进入全面发展时期。

三、国内外自然灾害灾情评估取得的主要进展

综观近几十年来自然灾害灾情评估工作，取得的进展主要表现在以下几个方面：

（一）自然灾害灾情评估得到越来越广泛的重视

在自然灾害灾情评估刚刚萌发的时候，只是个别部门和专家认识到它对减灾的重要意义和光辉的发展前景；随着减灾活动的深入，这些认识逐渐变为多数部门和专家的共识。这种变化的主要表现是：越来越多的灾害管理部门组织项目开始进行专门的灾情评估研究，并越来越强调灾情评估成果的应用；投入这方面研究的专家越来越多，不但有自然科学的专家，而且不少从事社会经济研究、方法研究、新技术研究的专家也投入这一领域，极大地促进了灾害评估的发展；学术活动越来越频繁，研究成果越来越丰富。

（二）研究内容越来越广泛

越来越多的学科融入自然灾害灾情评估，使其研究内容日趋广泛深入。最突出的表现是强化了社会经济研究。纵观几十年来自然灾害灾情评估发展过程，一个显著变化是除了对灾害活动强度（危险性）的分析日益定量化外，对受灾体易损性的分析不断加强。这种分析不仅局限于受灾体个体分析，而且逐渐扩展到评价区域社会经济易损性研究，从而使灾情评估从单纯的自然科学研究，逐渐提高到多学科、多领域研究。

（三）研究的方法手段越来越丰富

随着灾情评估研究的发展，研究方法日益丰富，除了灾害动力学分析方法外，开始融入多种数理统计分析和社会经济评价方法，如概率分析、相关分析、趋势分析、聚类分析、系统分析、层次分析、工程分析、价值分析等。与此同时，计算机技术得到越来越广泛应用。因此，灾情评估不断向模型化、定量化、现代化方面发展。