山东省规章和规范性文件备案规定
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》于2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，并于2007年1月1日起施行。《监督法》的颁布施行，是我国社会主义民主法治建设、人大制度建设进程中的一件大事。不言而喻，人大常委会对政府进行法律监督和工作监督，是宪法和《监督法》赋予的神圣权力；政府自觉接受监督，是法定的义务。政府履行这一法定义务的本身就是依法行政的重要内容。《国务院全面推进依法行政实施纲要》指出“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。那么，政府法制机构在政府接受人大常委会监督工作中的地位和作用，是每一个从事政府法制工作者应当思考的问题。笔者试图从人大常委会对政府监督的内容以及政府法制机构在政府依法行政中地位和作用，谈谈政府法制机构在政府自觉接受人大常委会监督工作中的地位和作用。
一、政府法制机构应当是政府在自觉接受人大常委会监督工作的办事机构。《监督法》有3条规定了政府办事机构在人大常委会监督工作的职责作用，这3条分别是涉及政府专项工作报告的第十二条和第十四条，涉及法律法规实施情况的检查的第二十七条。那么《监督法》中规定的政府办事机构到底是指政府机构设置中的那一个机构还是指哪几个机构呢？笔者认为《监督法》中规定的政府办事机构不是专指政府机构设置中的某一个机构，而是指政府机构设置中的某两个或者某几个机构，其中应当包括政府法制机构。理由是，按照国务院《国务院行政机构设置和编制管理条例 》第六条规定“ 国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。”从1998年国务院的机构设置看，国务院办公厅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构。国务院的办事机构有4个，即国务院侨办、港澳办、法制办、国务院研究室。国务院侨务办公室是协助总理办理侨务工作的办事机构； 国务院港澳事务办公室是协助国务院总理办理港澳事务的办事机构；国务院法制办公室是协助总理办理法制工作事项的办事机构； 国务院研究室是承担综合性政策研究和决策咨询任务、为国务院主要领导同志服务的国务院办事机构。从国务院办公厅和国务院4个办事机构的职能看，与《监督法》关系最为密切的，可以受政府的委托或者授权承担自觉接受人大常委会监督工作中日常事务性的办事机构，只有国务院研究室和国务院法制办。国务院办公厅虽然不是国务院的办事机构，但在处理国务院日常工作的同时经常起到办事机构的作用。《监督法》规定人大常委会对政府的监督主要是工作监督和法律监督，所谓工作监督，主要是人大常委会听取政府专项工作报告，执法检查等形式，促进政府依法行政。所谓法律监督主要是人大常委会对政府在职权范围内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法送或者不适当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。对于人大常委会工作的监督，按照政府机构的职责分工，起草政府的专项工作报告涉及政府办公厅（室）、政府研究室和政府有关部门的职责；配合人大常委会开展执法检查涉及政府办公厅（室）、政府法制机构和政府有关部门的职责；询问和质询、特定问题的调查、撤职案的审议和决定涉及政府办公厅（室）和政府有关部门的职责，当然这里也不排除涉及政府法制机构；对于人大常委会法律监督，按照政府机构的职责分工，涉及政府法制机构、政府办公厅（室）和政府有关部门。由此推论，政府办公厅（室）、政府研究室、政府法制机构是政府自觉接受人大常委会监督工作中的日常事务性的办事机构，特别是政府办公厅（室）和政府法制机构职责与人大常委会监督工作联系最为密切，应当成为政府自觉接受人大常委会监督工作的法定办事机构。
二、政府法制机构在政府自觉接受人大常委会监督工作中作用。人大常委会对政府的监督是一项综合性的系统工程，涉及监督政府的立法和制定规范性文件、监督政府的行政执法、监督政府的行政执法监督检查等方面内容。人大常委会对政府监督的内容，就是政府依法行政的重要内容。政府法制机构是推进依法行政的重要力量，政府法制机构在政府自觉接受人大常委会监督工作中，必将发挥重要作用。
（一）政府法制机构承担政府规章、规范性文件的起草、审查以及规范性文件的备案审查工作。政府法制机构要按照《监督法》、《立法法》、《法规规章备案条例》、《山东省规章和规范性文件备案规定》等规定，报同级人大常委会备案。政府法制机构发现报送备案的文件有超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务以及同法律法规、规章相抵触或者其他不适当的情形的，应当主动提请本级政府予以改变。人大常委会发现有的文件违法或者不适当时，政府法制机构要主动与人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构沟通汇报做好解释工作并及时向本级政府汇报，提请本级政府依法纠正。
（二）《监督法》规定人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。常委会根据年度执法检查计划，组织执法检查组，执法检查组组成人员从常委会组成人员、有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，对有关法律、法规提出修改完善的建议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况由其办事机构送交人大专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见，向常委会提出报告。政府法制机构是政府办理行政复议事项的机构，又是受政府委托代表政府参加行政诉讼活动的机构，承担着对具体行政行为进行监督的职能。政府法制机构通过行政复议案件的受理、审查、提出处理意见的过程，就是对行政机关的具体行政行为是否合法或适当、具体行政行为的依据是否违法进行监督，并对违法或不当的具体行政行为进行纠正的过程，行使的是对行政行为的监督职能。政府法制机构除依据复议法对下级人民政府和本级政府工作部门的具体行为监督外，还应当依法对下级政府和本级政府工作部门及有关单位的行政执法主体与行政执法人员的资格进行审查；对下级政府和本级政府部门的行政执法活动进行指导检查。参与组织对本级政府部门专门法律、法规的执法检查工作；对政府部门和行政执法人员的违法违纪行为进行调查，并向政府和有关部门提出处理意见等。从政府法制机构的职责以及政府法制机构是政府自觉接受人大常委会监督工作的办事机构的地位看，人大常委会对政府以及政府有关部门开展执法检查工作本身与政府法制机构工作密切相关。按照《监督法》的要求，笔者认为政府法制机构在人大常委会开展法律法规实施情况的检查活动中，应当发挥以下作用：一是，按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》做好执法依据的梳理、分解执法职权、确定执法责任、建立健全行政执法评议考核机制、过错责任追究制度，认真落实行政执法责任等的相关工作，推进政执法工作逐步走向规范化、法制化轨道。二是，根据人大常委会年度执法检查计划，及时会同政府有关部门提请本级人民政府制定行政执法年度检查计划，确定政府内部层级监督以及自查重点，组织或者督促行政执法部门依法执法，以高质量的执法水平迎接人大常委会执法检查组的检查。三是，按照本级人民政府的统一安排，主动与人大有关专门委员会以及人大常委会有关工作机构进行联系，做好执法检查的配合和服务以及各种咨询解释工作。四是，按照本级人民政府的安排，会同政府有关部门针对执法检查组报告中提出的问题，起草研究处理情况的报告，报本级人民政府同意后，送人大有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见并根据有关意见对研究处理的报告进行修改完善后再报本级人民政府。五是，对执法检查报告中发现地方性法规、政府规章以及其他规范性文件自身存在的不足，根据进一步修改完善有关法规规章以及规范性文件的建议，按照立法法等有关规定审查修改完善相关法规规章和规范性文件草案并及时提请本级人民政府审议。等等。
（三）政府法制机构在政府自觉接受人大常委会监督工作中具有承上启下，内协外联的作用。政府法制机构要紧密与人大常委会办事机构、工作机构以及人大有关专门委员会联系，通过学习人大常委会对政府监督的有关决议、决定和工作会议精神指导下级政府法制工作，协调政府部门之间有关法律、法规、规章实施中的矛盾和争议。通过参与人大常委会对政府的监督工作、行政立法活动将政府与人大、政府与社会各界、政府与广大人民群众联系起来，使政府能够听到广大人民群众和社会各界对依法行政的呼吁和提出的意见、建议，为政府进一步改革行政管理体制、行政管理制度和改进工作方式方法、提高工作效率、降低行政成本，全面加快推进依法行政进程，发挥承上启下、内协外联的桥梁与纽带作用。
（四）政府法制机构是政府自觉接受人大常委会监督工作的法律顾问。不论人大常委会对政府工作的监督还是法律监督，从某种意义上说都涉及法律问题，都涉及依法行政问题。比如说政府对人大的专项工作报告、预算执行情况的报告、审计工作报告、询问、质询、特定问题的调查以及撤职案的审议和决定等人大常委会监督的内容，表面上看似乎与政府法制机构关系不大，其实政府的各种工作报告或者政府的各项工作必将涉及相关的法律法规的规定。法律法规的规定对政府来说是依法行政的依据而对人大常委会来说也是审议政府各种工作报告、询问、质询、特定问题的调查以及撤职案审议的依据。法律法规的规定具有一定的专业性和技术性，政府领导干部工作任务繁重，不可能都成为法律专家。政府法制机构是专门从事政府法律事务的组织。它既熟悉政府行政工作又精通法律事务，为政府严格依法行政提供全方位的法律服务。由此，政府法制机构必将成为政府自觉接受人大常委会监督工作中的法律顾问。政府法制机构要认真履行职责，为政府自觉接受人大监督出谋划策，为政府以及人大常委会委员和人大代表提供全方位的法律服务。
三、加强政府法制机构建设，发挥其办事机构的作用，提高政府自觉接受人大常委会监督工作的时效。从以上的分析可以看出，政府自觉接受人大常委会监督的工作与政府法制机构有直接关系。因此，各级人民政府既要注重法制机构的机构的建设和完善，既给予其应有的地位，创造必要的工作条件和工作环境，配齐、配强工作人员，又要发挥其参谋助手、法律顾问以及桥梁纽带的作用，提高其运转效率，从而提高政府自觉接受人大常委会监督工作的效率和时效性。各级政府法制机构也要积极向本级人民政府汇报，明确自身在政府自觉接受人大常委会监督工作中的职能定位，加强自身能力建设，紧紧跟随常委会的工作安排，畅通政府与人大常委会监督工作的信息联系，督办和反馈好人大常委会、常委会主任会议、人大专门委员会以及本级人民政府交办的事项，搞好全方位的服务，把政府自觉接受人大常委会监督工作落到实处。为政府自觉接受人大常委会的监督工作发挥应有的作用，为促进政府依法行政作出应有的贡献。
一、《山东省行政程序规定》是什么时间颁布施行的？《山东省行政程序规定》（以下简称《规定》）于2011年5月25日经省政府第101次常务会议通过，并由山东省人民政府令第238号公布，自2012年1月1日起施行。全文共八章一百三十九条。该《规定》是继湖南之后我国第二部规范政府行政程序的省级政府规章，在行政程序制度建设史上具有里程碑意义。二、《规定》中所涉及的行政程序包括哪些程序？行政程序主要包括重大行政决策程序、规范性文件制定程序、行政执法程序、特别行为程序四大类，其中特别行为程序又包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政给付和行政调解。三、《规定》对规范性文件是如何界定的？本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、规则等行政公文。各级人民政府、县级以上人民政府办公厅(室)制定的规范性文件，为政府规范性文件。县级以上人民政府工作部门制定的规范性文件，为部门规范性文件。议事协调机构、政府工作部门的派出机构和部门内设机构不得制定规范性文件。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。四、规范性文件如何登记、备案？县级以上人民政府及其办公厅(室)的规范性文件，由本级人民政府法制机构在完成合法性审查后登记、编制登记号。部门规范性文件应当自签署、编制文号之日起5日内，由制定机关的法制机构将规范性文件纸质文本与电子文本、起草说明、合法性审查报告和制定依据等材料送本级人民政府法制机构。符合要求的，政府法制机构应当自受理之日起5日内登记、编制登记号，出具《规范性文件登记通知书》；不符合要求的，不予登记并书面说明理由。县级以上人民政府派出机关和乡镇人民政府的规范性文件参照前款规定，由其上一级人民政府法制机构登记、编制登记号。县级以上人民政府法制机构应当将规范性文件自登记、编制登记号之日起5日内交本级人民政府办公厅(室)，通过政府公报、政府网站统一公布。
本规定所称规范性文件，是指设区的市和县（市、区）、乡（镇）人民政府以及县级以上地方各级人民政府所属工作部门，在法定职权范围内按照法定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，反复适用并具有普遍约束力的规定、办法、实施细则、规则等文件的总称。
地方各级人民政府以及县级以上地方各级人民政府所属工作部门制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定等文件，不适用本规定。第三条 规章、规范性文件备案工作应当坚持层级监督、各负其责、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。规章、规范性文件的制定机关要对发布的规章、规范性文件负责。
上级行政机关应当监督、指导下级行政机关规章、规范性文件的备案工作。第四条 规章和规范性文件应当通过政府公报、当地报刊、政府网站等媒体向社会公布。未经公布的，不得实施。
规章和规范性文件在政府公报或其他指定媒体上刊登的文本为标准文本。第五条 国务院批准的较大市的人民政府制定的规章，按照《法规规章备案条例》规定，应当在公布之日起30日内报省人民政府备案。
乡级以上地方各级人民政府制定的规范性文件，应当在公布之日起30日内向上一级人民政府报送备案。
县级以上地方各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应当自公布之日起30日内向本级人民政府报送备案。
省以下实行垂直领导的行政机关制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时自公布之日起30日内报同级人民政府备案。
两个或者两个以上政府工作部门联合制定的规范性文件，由主办部门报本级人民政府备案。第六条 县级以上地方各级人民政府法制工作机构在本级人民政府领导下，依照本规定负责规章和规范性文件的备案工作，履行备案审查监督职责。
县级以上地方各级人民政府所属工作部门的法制工作机构、乡级人民政府，依照本规定负责本部门、本级政府的规范性文件备案工作。依照本规定报送县级以上地方各级人民政府备案的规章、规范性文件，径送各级人民政府法制工作机构。第七条 报送规章和规范性文件备案应当提交备案报告、正式文本及起草说明。其中规章正式文本5份、起草说明5份；规范性文件正式文本2份、起草说明2份。
报送规章、规范性文件备案，具备条件的，应当同时报送规章、规范性文件的电子文本。
规章、规范性文件的备案报告格式，由省人民政府法制工作机构规定。第八条 规章、规范性文件备案的起草说明应当包括下列内容：
（一）制定规章、规范性文件的必要性、可行性；
（二）制定规章、规范性文件的法律、法规或者规章依据；
（三）制定规章、规范性文件要解决的问题以及采取的措施；
（四）其他需要说明的问题。第九条 报送规章、规范性文件备案，符合本规定第二条和第七条规定的，县级以上地方各级人民政府法制工作机构予以备案登记；不符合第二条规定的，不予备案登记；符合第二条规定但不符合第八条规定的，暂缓办理备案登记。
暂缓办理备案登记的，由县级以上地方各级人民政府法制工作机构通知制定机关在15日内补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。
经备案登记的规章、规范性文件，由县级以上地方各级人民政府法制工作机构按季度公布目录。第十条 备案审查机关的法制工作机构对报送备案的规章和规范性文件就下列事项进行审查：
（一）是否超越法定权限设定行政处罚、行政许可、行政收费等事项；
（二）是否与法律、法规、上级政府规章或上级规范性文件相抵触；
（三）县级以上地方各级人民政府所属工作部门规范性文件之间，对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方或者双方的规定；
（四）规章和规范性文件的规定是否适当；
（五）规章和规范性文件的制定、发布是否符合法定程序；
（六）其他需要审查的事项。
答：第十九条 制订规范性文件,必须符合宪法、法律、行政法规和国家的方针政策,涉及两个以上部门职权范围的事项,建设厅应主动商有关部门提出建议,报请省政府发布或与有关部门联合发布。建设厅制定的规范性文件要报省政府法制办备案。第二十条 严格实行行政执法责任制和执法过错追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法...
答：(四)承办省政府规章的立法解释工作；负责地方性法规、省政府规章实施情况的评估工作；负责清理、编纂省政府规章，对地方性法规提出清理或者修改意见。(五)承担规章和规范性文件备案审查责任，根据不同情况提出处理意见；承担省政府规章报送备案工作。(六)研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可...
答：山东省行政程序规定第二章规定了行政程序主体的行为准则。行政机关在行使职权时，必须依据法律、法规和规章的规定，确保法制性与合规性（第十二条）。对于上下级之间的职权分配，若法规未明确，上级机关应遵循效能提升、财权与事权平衡、责任与权力相一致以及管理重心下移的原则来决定（第十二条）。行政机关...
答：第八条 行政机关应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容和重点公开的政府信息。重点公开的政府信息目录,应当按照规定报本级政府信息公开工作主管部门备案。第九条 行政机关拟定地方性法规、规章、规范性文件和有关政策...
答：第四条 设定和实施行政审批，应当依据法定的权限、条件和程序，并遵循公正、公开和效率的原则。第五条 除法律、法规和规章外，其他规范性文件一律不得设定行政审批。省和较大的市的人民政府起草地方性法规和制定政府规章设定行政审批事项的，政府法制部门应当进行广泛论证；设定与人民群众利益密切相关或者...
答：山东省人民政府关于公布政府规章清理结果的决定 按照《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》(国办发[2007]12号)要求,经对我省2006年12月31日前发布的、现行有效的213件省政府规章进行清理,省政府决定,废止《关于人民防空建设为经济建设服务若干问题的暂行规定》等27件政府规章,宣布《山东省中等专业教育...
答：设区的市、县（市、区）人民政府应当制定本行政区域特大、重大安全事故应急处理预案，经主要领导人签署后报上一级人民政府备案。第七条 负责行政审批的部门或者机构涉及安全生产事项审批的，必须严格依照法律、法规和规章规定的安全生产条件和程序进行审查，不符合安全生产条件的不得批准。第八条 中小...
答：第一章 总 则第一条 为了规范行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政，建设法治政府，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。第二条 本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。法律、法规另有规定的，从其...
答：第一条 为了加强政府规章清理工作，充分发挥立法的规范、保障、引领和推动作用，促进依法行政和法治政府建设，维护社会主义法制统一，根据《中华人民共和国立法法》《山东省政府规章制定程序规定》等法律、法规、规章，结合本省实际，制定本办法。第二条 省人民政府和设区的市人民政府的规章清理工作，适用本...
答：第五十三条 向省政府报送公文，必须严格按照《国家行政机关公文处理办法》和《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的规定程序办理，努力提高公文质量。公文内容应当符合国家的法律、法规、规章及其他有关规定。第五十四条 省政府办公厅负责省政府各类公文的处理、承办工作，负责协助省政府领导审核或者...
