省级人民政府耕地保护责任主要有哪些？如何落实？

河南省安阳市国土资源局副局长　钟会学
安阳市位于河南省最北部，晋、冀、豫三省交界处，是河南省重要的工业、农业生产基地和豫北区域性中心城市。全市土地总面积7354km2,2007年全市农用地、建设用地和未利用地占土地总面积比例分别为71%,14%和15%，耕地占土地总面积的56%，人均耕地1.14亩。作为土地管理工作最为重要的工作内容之一，近年来，安阳市耕地保护工作以全面构建符合科学发展观要求的耕地保护机制为目标，力求探索出一条既符合科学发展观要求，又符合当地实际的耕地保护工作新路。
一、立足实际，切实提高耕地保护的认识
思路决定出路。按照科学发展观要求做好耕地保护工作，必须立足当地实际，认清形势，牢固树立科学的耕地保护观念。
土地利用现状变更调查结果显示，1996～2006年，全市耕地总面积从415098公顷减少到了408367公顷，10年间净减少6731公顷，尽管实现了建设占用耕地的“占补平衡”，但平均每年减少673公顷耕地的绝对量仍然不小。特别是近几年，安阳市进入一个城镇化、工业化发展的相对高峰期，建设占用耕地数量急增。按照全面建设小康社会规划目标的要求，到规划期末，即2018年，全市总人口将达到582万。即使全市严格落实耕地“占一补一”政策要求，不考虑灾毁等原因造成的耕地减少，到2018年全市人均耕地面积将减少至0.93亩，这个数字十分接近联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。再从全市耕地后备资源分析，1999年以来，就在安阳市不断大力开展土地开发整理补充耕地的同时，耕地后备资源迅速减少，耕地保护与保障发展深层次的矛盾日益加剧。同时，考虑到国家宏观形势和要求，到2010年，全国耕地保有量必须保持在18亿亩，加强耕地保护，不断提高资源保障能力，成为贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求，对地方而言，更是推进全市经济社会又好又快发展的必然要求。
面对严峻的形势，我们逐渐认识到：保障与保护内在的辨证统一，决定了保护耕地是实现全市经济社会又好又快发展的大前提。同时，保护耕地并非也不能死死抱住耕地不放，而是必须按照科学发展观要求、经济社会发展客观规律要求和资源永续利用要求，妥善处理保护与发展的关系。从节流与开源两个方面、内涵与外延两个层面入手，切实实现由单一的数量保护向数量、质量和生态全面管护的耕地保护模式转变，促进耕地的永续利用。
二、建立耕地保护目标责任制，做好做足“保护”的文章
保护耕地的首要任务是保“量”，全市现有耕地612.55万亩，其中基本农田529.59万亩，必须力保。安阳市的主要做法就是建立耕地保护目标责任制：各级党委、政府将耕地保护列入政府责任考核目标，实行“一把手”负责制。市里成立了以市长为组长，国土资源、农业、水利、林业、财政、监察、统计等相关部门负责同志为成员的领导小组，加强对该项工作的领导和协调。各县（市、区）也成立相应领导班子和工作机构，具体落实耕地保护责任目标要求的各项工作。县（市、区）政府与各乡镇及村（居）民委员会，层层签订了《基本农田保护责任状》，建立健全了耕地保护责任机制和工作网络。市里每年10月对各县（市、区）耕地保护目标责任履行情况进行考核，对考核认定为不合格的责令整改，整改期间暂停该县（市、区）的农用地转用和征地审批。
三、稳定数量，严格落实建设占用耕地“占补平衡”制度
自1999年以来，全市先后投资6900余万元，实施了11个市级土地开发整理项目，新增耕地2144公顷；各县（市、区）共实施土地开发整理项目544个，总投资10709万元，新增耕地4225公顷，确保了全市耕地“占补平衡”。此外，国家和省在安阳市投资土地开发整理项目22个，总投资16000余万元，新增耕地1300余公顷，促进了全市耕地总量动态平衡目标的实现。
（一）理顺后备资源管理机制
开展土地开发整理，必须理顺后备资源管理机制。结合安阳市实际情况，安阳市研究制定了《安阳市后备资源管理办法》，统筹安排土地开发整理项目，及时解决了土地开发整理中存在的市—县、区—县之间经济发展与耕地后备资源不尽协调（市本级及市辖区用地需求大，后备资源少，补充耕地难；各县相对经济发展滞后，新增用地小，后备资源完成“占补平衡”工作有余）等突出矛盾和问题，确保经济社会发展与后备资源开发相协调。
（二）建立和完善补充耕地储备、基本农田补划储备制度
对完工验收的国家、省投资土地开发整理项目和“占补平衡”项目，专门建立台账，及时纳入补充耕地储备库，符合基本农田条件的，纳入“基本农田补划储备库”。
（三）深入开展基本农田保护样板县、乡（镇）活动
市级国土资源部门在全市开展创建基本农田保护样板县活动，各县（市、区）根据当地实际，开展了创建基本农田保护样板乡、镇的活动。以点带面，示范带动，促进基本农田保护工作，并对基本农田保护样板县、乡（镇）坚持做到“五个到位”，即基本农田保护区划定到位；各项管理保护制度到位；宣传教育引导到位；管理保护措施到位；奖惩兑现到位。
四、多措并举，不断加强耕地特别是基本农田质量建设
根据农用地分等定级成果，安阳市耕地结构中，中、低产田比重较大，基本农田内部中、低产田也占相当部分。要提高耕地质量，结合高达85%的基本农田保护率，就必须抓好“基本农田”这个耕地保护的主要对象。
（一）高标准划定基本农田，使高质量耕地优先得以保护
在基本农田划定工作中始终坚持对基本农田保护实行“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针，坚持贯彻“一个落实”、“两个结合”的原则（即落实土地利用总体规划确定的基本农田保护任务，坚持基本农田保护区调整划定与农业生产结构调整相结合，与生态环境建设相结合），把最好的耕地先行划为基本农田进行保护。
（二）综合采取生物措施、工程措施等，加大农田基本建设力度
主要是通过退耕还林，营造水土保持林和防风固沙林，增加林木覆盖率等措施，改善区域生态环境。包括近年国家和省在安阳市投资的土地开发整理项目，全部安排在基本农田保护区内。通过田、水、路、林、电、灌综合治理，使基本农田质量逐步提高。同时，在全市建立了地力养分定位监测点148个，进行土壤养分含量化验与分析，及时掌握土壤养分含量状况，宏观指导农作物科学施肥和培肥地力。
（三）有条件地开展“三项整治”，优化耕地布局
主要针对布局零散地块和农村闲散地、砖瓦窑厂及工矿废弃地等进行综合整治。自2004年来，按照进一步优化耕地布局和结构，改善生产条件，提高农业综合生产能力的要求，在全市范围内深入开展了以“空心村”、砖瓦窑厂和工矿废弃地为主要对象的“三项整治”工作，并坚持与农业生产结构调整相结合，与生态环境建设相结合，通过整治新增耕地2万余亩，对符合条件的全部纳入基本农田补划储备库，有效促进了耕地布局的优化。
安阳市作为国土资源部确定的全国市（地）级土地利用总体规划修编试点，下一步，在新一轮规划修编过程中，我们将按照严格落实耕地总量动态平衡制度要求和结合“农业立市”的战略发展思路，继续深入探索和研究耕地保护的有效措施。重点是深入研究土地利用的区域管制措施，统筹协调经济发展与耕地保护的规模、布局，探索提高耕地质量的规划措施，制订鼓励发展现代化粮食生产区等相关制度，促进耕地资源的永续利用和粮食生产能力的稳步提高，不断增强土地资源对可持续发展的保障能力。
五、厉行节约集约用地，最大限度缓解新增建设用地占用耕地压力
坚持节约集约用地，提高土地利用效率，相对于耕地保护而言是间接的，但其本质与保护耕地的目标和要求相一致，也是协调地方经济发展与资源利用的必由之路。只有最大限度地盘活、高效利用存量建设用地，才能最大限度地缓解占用耕地压力，实现从节流层面保护耕地的目标。厉行节约集约用地，总的来讲有三条路：节约用地，就是各项建设要防止贪大求洋、浪费土地，尽量少占或不占耕地；集约用地，就是努力提高现有存量建设用地的利用效率、产出率，满足各类用地需求；盘活存量土地，包括对闲置、低效利用土地的挖潜、整治、再利用等。
（一）开展调查、编制规划，优先安排和利用存量土地
为深入挖潜和盘活存量土地，安阳市于2005年在全市范围内开展了存量土地专项调查工作，基本摸清了存量土地家底，并利用调查成果，结合城市规划制定了专项详细规划，优先用于安排招商引资等项目，有力促进了存量土地的再利用。
（二）大力推行标准厂房建设，提高土地资源要素的流动性
安阳市从2004年开始，逐步引导工业项目向开发区和工业集聚区集中，并在开发区和工业集聚区大力推广标准厂房建设，要求各县（市、区）必须安排土地利用计划专项用于厂房建设，并对标准厂房用地提供一定的扶持性优惠政策。如此一来，不仅把土地要素“搞活”了，而且企业还降低了固定资产投资和经营成本。
（三）严格控制工业项目单独选址建设
一方面积极引导中小企业进驻标准厂房，如对适合于多层标准厂房生产的电子电器、生物工程、软件工程、服装加工、物流配送等无污染行业，原则上要求必须在工业集聚区、开发区（园区）标准厂房安排；另一方面从投资强度、投资规模等指标进行控制，提高独立选址建设门槛。比如在高新区，对投资强度达不到每亩150万元或投资规模1000万元以下的工业项目，一律不再单独供地，必须进驻标准厂房。
以上仅是安阳市在耕地保护方面的一些主要做法，尽管作了一些探索，但也存在一些不足之处和问题，有待进一步深入研究和完善，比如对耕作层保护的具体操作问题，后备资源日益匮乏条件下的“占补平衡”问题，节约集约用地的新机制研究等。

2010年在加强对中央关于推动科学发展等重大决策部署执行情况的监督检查方面，着重抓好哪些工作？

答：加强对中央关于推动科学发展等重大决策部署执行情况的监督检查是纪检监察机关的一项重要职责。去年底，中央召开了经济工作会议，明确了今年经济工作的总体要求和工作任务。按照四中全会和中央经济工作会议精神，五次全会报告提出要紧紧围绕加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展，会同有关部门加强对中央关于宏观调控、结构调整、自主创新、“三农”工作、保障和改善民生、节能减排和环境保护、规范和节约用地等政策措施落实情况的监督检查，确保中央重大决策部署落实到位。

第一，加强对中央关于宏观调控政策落实情况的监督检查。按照中央经济工作会议精神，为提高宏观调控水平、保持经济平稳较快发展，今年要突出财政政策实施重点，加大对民生领域和社会事业支持保障力度。各级纪检监察机关要紧紧围绕加快经济发展方式转交、保持经济平稳较快发展，会同有关部门继续对2008年新增1000亿元、2009年新增2800亿元中央投资的在建项目进行监督检查。同时，对今年新增投资项目的落实情况开展监督检查。继续搞好汶川地震灾后恢复重建工作的监督检查。通过有效的监督检查，做到监督关口前移、全程跟送，有效防范违纪违法问题和腐败现象发生。

第二，开展对经济结构调整和自主创新政策措施落实情况的监督检查。推进结构调整是当前经济工作的一项紧迫任务。中央经济工作会议指出，要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展。要把提高自主创新能力作为推进产业结构调整的一个重点，特别是要把推动自主创新与培育战略性新兴产业结合起来，努力实现创新发展。各级纪检监察机关要紧紧围绕中央关于经济结构调整和自主创薪政策措施落实情况，加强监督检查，确保中央政令畅通。

第三，开展对“三农”工作、保障和改善民生政策措施落实情况的监督检查。中央经济工作会议提出，今年要完善强农惠农政策，增加涉农补贴规模，加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。各级纪检监察机关要加强监督检查，确保中央有关强农惠农等各项政策落实到位，进一步夯实“三农”发展基础。保障和改善民生是我们发展经济的最终目的，也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转交的重大举措。中央提出要把改善民生、发展社会事业作为今年扩大内需、调整经济结构的重点，坚定不移加以推进。各级纪检监察机关要充分履行监督检查职责，保证中央有关保障和改善民生各项政策措施的落实。

第四，开展对节能减排和环境保护政策措施落实情况的监督检查。环境资源问题，直接影响到群众的生活环境和生存发展，关系到我国经济平稳较快发展，关系到社会的和谐稳定。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把节能和减排作为约束性目标。贯彻落实全会部署的任务，各级纪检监察机关要配合有关部门督促落实国务院节能减排综合的工作方案，积极推进关停和淘汰落后产能工作，着力解决一些地方和单位在落实节能减排上责任不明确、措施不配套、工作不得力的问题。要加强对环境保护政策措施落实情况的检查，督促有关部门和单位进一步健全节能减排工作监督和奖惩机制，落实节能减排工作责任制。要加强对节能减排工作的监督检查和行政执法，组织开展节能减排专项督察行动，加大对重点区域和行业节能减排经常性监督检查力度，严肃查处违反国家节约能源和环境保护法律法规的问题。

第五，开展对规范和节约用地政策规定执行情况的监督检查。我国是世界上人地矛盾最紧张的国家之一。要坚决守住18亿亩耕地红线，必须进一步强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度。各级纪检监察机关要加强对地方各级人民政府履行土地管理和耕地保护法定责任主体责任情况、有关部门履行雪土资源管理职责情况的监督检查。继续开展国有土地使权出让专项清理和检查工作，全面推进土地管理法律法规和节约集约用地政策的贯彻落实点加强对土地出让金征收管理使用情况和土地规划管理情况的监督检查力度。

第六，总结借鉴“廉洁奥运”的成功经验，加强对中央关于“廉洁办世博”、“廉洁办运”要求落实情况的监督检查。2010年1月19日，总结推广廉洁办奥运经验座谈会在北京行。会议传达了胡锦涛总书记的重要指示，要求宣传“节俭办奥运”、“廉洁办奥运”的经验并运用到重大活动和大型工程建设项目中去。贺国强同志在会上强调，要认真学习贯彻胡锦涛总书记的重要指示精神，进一步总结运用廉洁奥运经验，推动廉洁奥运成果长效亿、制度化，促进党风廉政建设和反腐败工作深入开展。各地区各部门要按照中央的要求，把“节俭办奥运”、“廉洁办奥运”的经验运用到重大活动和大型工程建设项目中去，特别是要加强对中央关于“廉洁办世博”、“廉洁办亚运”要求落实情况的监督检查，确保这些重大活动的顺利开展。

第七，加强对中央关于维护民族团结和社会稳定决策部署贯彻落实情况的监督检查。当前，我国经济社会发展正处于战略机遇期，也处予矛盾凸显期。随着改革的不断深入、利益格局的深刻调整，群体性事件在一些地区呈现易发多发的态势，影响了社会和谐稳定。协助党委、政府做好预防和处置群体性事件工作，维护社会和谐稳定，是纪检监察机关的重要责任。各级纪检监察机关要站在政治和全局的高度，增强政治责任感和政治敏锐性，紧紧围绕党和国家中，心工作，在党委、政府的统一领导下，加强监督检查，严格执行纪律，在预防和处置群体性事件过程中做好与职责相关的工作，努力维护改革发展稳定的大局，促进社会主义和谐社会建设。五次全会报告还对创新监督检查方式方法、健全对中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度以及纪律保障机制提出明确要求。贯彻落实全会精神，各级纪检监察机关要把发现问题和督促整改作为检查工作的重要任务，综合运用多种方式方法，提高检查的针对性、有效性和专业化水平。要抓住腐败行为易发多发的重点领域、重点部门、重点环节，从严惩治在项目审批实施和资金分配使用中索贿受贿、贪污私分、截留克扣、挪用挤占等行为，从严惩治贯彻落实中央决策部署过程中失职滨职、弄虚作假的行为。要健全对中央重大决策部署执行情况监督检查的有关制度，以严明的纪律为保障，坚决纠正有令不衍、有禁不止行为。要加大执行政治纪律力度，严禁党员干部公开发表同党的理论和路线方针政策、中央决定精神相违背的言论，严肃批评和处理违反党的政治纪律的行为，坚决维护党的集中统一，确保中央政令畅通。

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院办公厅关于印发<省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》（国办发〔2005〕52号），省级人民政府耕地保护责任目标考核标准如下：行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标；基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标；各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。

根据上述规定，省级人民政府耕地保护责任主要包括：加强土地利用总体规划和土地利用计划管理，不违法违规调整土地利用总体规划和超计划批准农用地转用；落实保护耕地的各项政策措施，确保辖区内耕地保有量不低于上级人民政府下达或分解的控制指标；对基本农田实施特殊保护，确保行政区域内的基本农田保护面积不减少、用途不改变、质量有提高；补划基本农田的数量和质量不低于占用的数量和质量；严格落实耕地占补平衡制度，确保非农建设项目经依法批准占用耕地后，补充耕地的面积与质量不低于已占用耕地的面积与质量；保证按期足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，保证新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发；确保不发生重大土地违法案件特别是占用耕地和基本农田案件，对土地违法案件能及时查处并依法处理到位。

落实耕地保护目标责任制，加强对地方各级人民政府履行耕地保护责任目标考核，要以耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡与基本农田占用补划落实等情况为核心指标，作为认定其耕地保护责任目标考核是否合格的标准。同时，将耕地保护纳入地方政府年度考核评价体系，建立土地违法责任追究制度、耕地和基本农田保护政府领导干部离任审计制度、耕地保护补偿机制等，建立地方政府和相关部门的耕地保护共同责任。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

（二十二）建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰，并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的，要在全国通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。