关于农村退耕还林
《退耕还林条例》
第一章 总 则
第一条 为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优化农村产业结构，改善生态环境，制定本条例。
第二条 国务院批准规划范围内的退耕还林活动，适用本条例。
第三条 各级人民政府应当严格执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。
第四条 退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合。
第五条 退耕还林应当遵循下列原则：
（一）统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；
（二）政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；
（三）遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；
（四）建设与保护并重，防止边治理边破坏；
（五）逐步改善退耕还林者的生活条件。
第六条 国务院西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；国务院发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；国务院财政主管部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理；国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。
县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。
第七条 国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应，加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。
第八条 退耕还林实行目标责任制。
县级以上地方各级人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。
第九条 国家支持退耕还林应用技术的研究和推广，提高退耕还林科学技术水平。
第十条 国务院有关部门和地方各级人民政府应当组织开展退耕还林活动的宣传教育，增强公民的生态建设和保护意识。
在退耕还林工作中做出显著成绩的单位和个人，由国务院有关部门和地方各级人民政府给予表彰和奖励。
第十一条 任何单位和个人都有权检举、控告破坏退耕还林的行为。
有关人民政府及其有关部门接到检举、控告后，应当及时处理。
第十二条 各级审计机关应当加强对退耕还林资金和粮食补助使用情况的审计监督。
第二章 规划和计划
第十三条 退耕还林应当统筹规划。
退耕还林总体规划由国务院林业行政主管部门编制，经国务院西部开发工作机构协调、国务院发展计划部门审核后，报国务院批准实施。
省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林总体规划会同有关部门编制本行政区域的退耕还林规划，经本级人民政府批准，报国务院有关部门备案。
第十四条 退耕还林规划应当包括下列主要内容：
（一）范围、布局和重点；
（二）年限、目标和任务；
（三）投资测算和资金来源；
（四）效益分析和评价；
（五）保障措施。
第十五条 下列耕地应当纳入退耕还林规划，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林：
（一）水土流失严重的；
（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的；
（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。
江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。
第十六条 基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划；但是，因生态建设特殊需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可以纳入退耕还林规划。
制定退耕还林规划时，应当考虑退耕农民长期的生计需要。
第十七条 退耕还林规划应当与国民经济和社会发展规划、农村经济发展总体规划、土地利用总体规划相衔接，与环境保护、水土保持、防沙治沙等规划相协调。
第十八条 退耕还林必须依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。
第十九条 省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林规划，会同有关部门编制本行政区域下一年度退耕还林计划建议，由本级人民政府发展计划部门审核，并经本级人民政府批准后，于每年8月31日前报国务院西部开发工作机构、林业、发展计划等有关部门。国务院林业行政主管部门汇总编制全国退耕还林年度计划建议，经国务院西部开发工作机构协调，国务院发展计划部门审核和综合平衡，报国务院批准后，由国务院发展计划部门会同有关部门于10月31日前联合下达。
省、自治区、直辖市人民政府发展计划部门会同有关部门根据全国退耕还林年度计划，于11月30日前将本行政区域下一年度退耕还林计划分解下达到有关县（市）人民政府，并将分解下达情况报国务院有关部门备案。
第二十条 省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据国家下达的下一年度退耕还林计划，会同有关部门编制本行政区域内的年度退耕还林实施方案，经国务院林业行政主管部门审核后，报本级人民政府批准实施。
县级人民政府林业行政主管部门可以根据批准后的省级退耕还林年度实施方案，编制本行政区域内的退耕还林年度实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门备案。
第二十一条 年度退耕还林实施方案，应当包括下列主要内容：
（一）退耕还林的具体范围；
（二）生态林与经济林比例；
（三）树种选择和植被配置方式；
（四）造林模式；
（五）种苗供应方式；
（六）植被管护和配套保障措施；
（七）项目和技术负责人。
第二十二条 县级人民政府林业行政主管部门应当根据年度退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人。
编制作业设计时，干旱、半干旱地区应当以种植耐旱灌木（草）、恢复原有植被为主；以间作方式植树种草的，应当间作多年生植物，主要林木的初植密度应当符合国家规定的标准。
第二十三条 退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。
退耕还林营造的生态林，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门根据国务院林业行政主管部门制定的标准认定。
第三章 造林、管护与检查验收
第二十四条 县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。
退耕还林合同应当包括下列主要内容：
（一）退耕土地还林范围、面积和宜林荒山荒地造林范围、面积；
（二）按照作业设计确定的退耕还林方式；
（三）造林成活率及其保存率；
（四）管护责任；
（五）资金和粮食的补助标准、期限和给付方式；
（六）技术指导、技术服务的方式和内容；
（七）种苗来源和供应方式；
（八）违约责任；
（九）合同履行期限。
退耕还林合同的内容不得与本条例以及国家其他有关退耕还林的规定相抵触。
第二十五条 退耕还林需要的种苗，可以由县级人民政府根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕还林者自行采购。集中采购的，应当征求退耕还林者的意见，并采用公开竞价方式，签订书面合同，超过国家种苗造林补助费标准的，不得向退耕还林者强行收取超出部分的费用。
任何单位和个人不得为退耕还林者指定种苗供应商。
禁止垄断经营种苗和哄抬种苗价格。
第二十六条 退耕还林所用种苗应当就地培育、就近调剂，优先选用乡土树种和抗逆性强树种的良种壮苗。
第二十七条 林业、农业行政主管部门应当加强种苗培育的技术指导和服务的管理工作，保证种苗质量。
销售、供应的退耕还林种苗应当经县级人民政府林业、农业行政主管部门检验合格，并附具标签和质量检验合格证；跨县调运的，还应当依法取得检疫合格证。
第二十八条 省、自治区、直辖市人民政府应当根据本行政区域的退耕还林规划，加强种苗生产与采种基地的建设。
国家鼓励企业和个人采取多种形式培育种苗，开展产业化经营。
第二十九条 退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。
禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。
第三十条 退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。
第三十一条 县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任。
退耕还林者应当履行管护义务。
禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。
第三十二条 地方各级人民政府及其有关部门应当组织技术推广单位或者技术人员，为退耕还林提供技术指导和技术服务。
第三十三条 县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。
第三十四条 省、自治区、直辖市人民政府应当对县级退耕还林检查验收结果进行复查，并根据复查结果对县级人民政府和有关责任人员进行奖惩。
国务院林业行政主管部门应当对省级复查结果进行核查，并将核查结果上报国务院。
第四章 资金和粮食补助
第三十五条 国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。
第三十六条 尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费。
第三十七条 种苗造林补助费和生活补助费由国务院计划、财政、林业部门按照有关规定及时下达、核拨。
第三十八条 补助粮食应当就近调运，减少供应环节，降低供应成本。粮食补助费按照国家有关政策处理。
粮食调运费用由地方财政承担，不得向供应补助粮食的企业和退耕还林者分摊。
第三十九条 省、自治区、直辖市人民政府应当根据当地口粮消费习惯和农作物种植习惯以及当地粮食库存实际情况合理确定补助粮食的品种。
补助粮食必须达到国家规定的质量标准。不符合国家质量标准的，不得供应给退耕还林者。
第四十条 退耕土地还林的第一年，该年度补助粮食可以分两次兑付，每次兑付的数量由省、自治区、直辖市人民政府确定。
从退耕土地还林第二年起，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门和单位及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次兑付该年度补助粮食。
第四十一条 兑付的补助粮食，不得折算成现金或者代金券。供应补助粮食的企业不得回购退耕还林补助粮食。
第四十二条 种苗造林补助费应当用于种苗采购，节余部分可以用于造林补助和封育管护。
退耕还林者自行采购种苗的，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当在退耕还林合同生效时一次付清种苗造林补助费。
集中采购种苗的，退耕还林验收合格后，种苗采购单位应当与退耕还林者结算种苗造林补助费。
第四十三条 退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。
第四十四条 退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。
任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。
第四十五条 退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用，国家按照退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助，由国务院发展计划部门根据工程情况在年度计划中安排。
退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用，由地方财政承担。中央有关部门所需核查等费用，由中央财政承担。
第四十六条 实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。
第五章 其他保障措施
第四十七条 国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。
退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。
第四十八条 退耕土地还林后的承包经营权期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包。
退耕还林土地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。
第四十九条 退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。
退耕还林的县（市）农业税收因灾减收部分，由上级财政以转移支付的方式给予适当补助；确有困难的，经国务院批准，由中央财政以转移支付的方式给予适当补助。
第五十条 资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐。
第五十一条 地方各级人民政府应当加强基本农田和农业基础设施建设，增加投入，改良土壤，改造坡耕地，提高地力和单位粮食产量，解决退耕还林者的长期口粮需求。
第五十二条 地方各级人民政府应当根据实际情况加强沼气、小水电、太阳能、风能等农村能源建设，解决退耕还林者对能源的需求。
第五十三条 地方各级人民政府应当调整农村产业结构，扶持龙头企业，发展支柱产业，开辟就业门路，增加农民收入，加快小城镇建设，促进农业人口逐步向城镇转移。
第五十四条 国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助。
第五十五条 退耕还林后，有关地方人民政府应当采取封山禁牧、舍饲圈养等措施，保护退耕还林成果。
第五十六条 退耕还林应当与扶贫开发、农业综合开发和水土保持等政策措施相结合，对不同性质的项目资金应当在专款专用的前提下统筹安排，提高资金使用效益。
第六章 法律责任
第五十七条 国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分：
（一）挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的；
（二）弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的；
（三）利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。
国家工作人员以外的其他人员有前款第（二）项行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金和粮食，处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。
第五十八条 国家机关工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者上一级主管部门责令限期改正，退还分摊的和多收取的费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分：
（一）未及时处理有关破坏退耕还林活动的检举、控告的；
（二）向供应补助粮食的企业和退耕还林者分摊粮食调运费用的；
（三）不及时向持有验收合格证明的退耕还林者发放补助粮食和生活补助费的；
（四）在退耕还林合同生效时，对自行采购种苗的退耕还林者未一次付清种苗造林补助费的；
（五）集中采购种苗的，在退耕还林验收合格后，未与退耕还林者结算种苗造林补助费的；
（六）集中采购的种苗不合格的；
（七）集中采购种苗的，向退耕还林者强行收取超出国家规定种苗造林补助费标准的种苗费的；
（八）为退耕还林者指定种苗供应商的；
（九）批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金券支付的；
（十）其他不依照本条例规定履行职责的。
第五十九条 采用不正当手段垄断种苗市场，或者哄抬种苗价格的，依照刑法关于非法经营罪、强迫交易罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由工商行政管理机关依照反不正当竞争法的规定处理；反不正当竞争法未作规定的，由工商行政管理机关处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。
第六十条 销售、供应未经检验合格的种苗或者未附具标签、质量检验合格证、检疫合格证的种苗的，依照刑法关于生产、销售伪劣种子罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业行政主管部门或者工商行政管理机关依照种子法的规定处理；种子法未作规定的，由县级以上人民政府林业、农业行政主管部门依据职权处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。
第六十一条 供应补助粮食的企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正，可以处非法供应的补助粮食数量乘以标准口粮单价1倍以下的罚款。
供应补助粮食的企业将补助粮食折算成现金或者代金券支付的，或者回购补助粮食的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正，可以处折算现金额、代金券额或者回购粮食价款1倍以下的罚款。
第六十二条 退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的，依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。
第七章 附 则
第六十三条 已垦草场退耕还草和天然草场恢复与建设的具体实施，依照草原法和国务院有关规定执行。
退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的具体实施，依照水土保持法和国务院有关规定执行。
第六十四条 国务院批准的规划范围外的土地，地方各级人民政府决定实施退耕还林的，不享受本条例规定的中央政策补助。
第六十五条 本条例自2003年1月20日起施行。
现在颂扬山绿水，所以退耕还林也是为了让环境和绿化能够更好。因为现在环境的问题及需要，更多的绿化和植被，来改善环境。与此同时也能够造成水土流失的景象，所以停止耕种，退还造林。
现在水稻以及粮食的种植方式，已经足够供给人们的生活了。所以在粮食方面，我们也还是有保障的。在环境方面。反而出现了急需要我们要去做的事情，那就是改善环境。包括支付宝上边的一些种树项目，其实也是在改善绿化。前些阶段也有说，地球确实绿了，而我们中国在这方面的付出是巨大的。所以因为我们付出了我们相对应的，也得到了我们所需要的回报：青山绿水。
退耕还林，同时也会给予大家一些补助。退耕还林的时候，这些林地大概也都是比较低产的田，所以改成森林的种植还是更好的一种方式，节约了资源，产生了更大的效益。
退耕还林还有一种方式是将一些林地荒山荒地改造成林，其实这也是最大化的发挥我们现拥有的资源。
退耕还林对于环境的保护，起到一个很大的作用。而且环境是近年来备受关注的一个话题，全部都在垃圾分类。国内国外对于垃圾分类还有海洋，生物，海洋塑料这一方面，都有了很大的议论。正是由于现在环境保护迫在眉睫，所以，从各个方面生活方面，等我们都要做到保护环境，退耕还林当然也是为环境所作的一部分。
为了遏制我国生态环境的恶化，解决中西部地区严重的水土流失问题，扭转长江、黄河流域水患灾害，国务院决定在全国范围内实施退耕还林（草）（以下简称退耕还林），1999年开始试点，2002年全面铺开。
从我国目前的生态状况和社会经济发展的整体情况看，实施退耕还林是非常必要的，也是可行的。但是，应当引起人们充分注意的是，实施退耕还林中人口与发展之间的矛盾还十分尖锐，如果不能处理好这些矛盾，从长远来看，退耕还林的成果将难以保持。为了搞清这个问题，笔者对山西省退耕还林任务最大的两个市地（吕梁地区、忻州市）及所属的四个县（柳林县、方山县、神池县、五寨县）进行了调查，本文以调查的资料为基础，对这个问题作以讨论。
一、退耕还林区（以下简称退耕区）的人口生存条件
人口生存条件是人口发展的基础条件，主要包括自然环境和经济状况。新中国成立以来，退耕区在党和政府的关怀帮助下，各方面的条件都有了较大的改善，人民的生活水平也有了大的提高。但由于自然条件的限制和人口过快增长等原因，大部分退耕区的人口生存条件仍然较差。
1.退耕区的自然条件
退耕区多属于自然环境恶劣、交通不便的山区或半山区，平川谷地很少，我们调查的市县平地多在10%以下，山地和丘陵地占90%以上，这种自然环境面临的最大问题是水土流失。以神池县为例，全县水土流失面积127740公顷，占到土地总面积的88.6%，年侵蚀模数8900～22000吨／平方公里，年流失肥土1957.3万吨，全氮含量约4.6万吨碳铵，速磷含量858吨过磷酸钙[1]。水土流失使退耕区的耕地变得更加贫瘠，粮食平均每市亩产量只有150斤左右。
退耕区另一个对人口生存影响较大的普遍现象是干旱。以忻州市为例，大部分地区春旱每2～3年一遇，夏旱每3～5年一遇。而且旱灾发生的频率变化是由低到高，逐年增多。1571年到1670年的一百年中，共出现29个旱年，机率为29%，其中大旱年10个，机率为10%；1871年至1970年的一百年间，共出现过33个旱年，机率为33%，其中大旱年13个，机率为13%；1951年至1974年的24年间共出现过11个旱年，机率高达45.8%，其中大旱年4个，机率为16.7%。据有关史料记载，忻州境内连续干旱三四年甚至四五年也是常有的事[2]。最近十年中更是旱情频发，1990年至2001年的12年间，共发生旱年6个，机率达50%。1999年至2001年的三年大旱，粮食减产五成以上，许多农村几乎颗粒无收。1999年的大旱灾使方山县8.1万人全部返贫，返贫率达100%。
由于连年干旱，退耕区缺水现象十分严重，不少山区村庄水源枯竭，人畜吃水非常困难。五寨县的峰子头村，深沟中的泉水由于天旱已枯竭两年，人畜吃水全靠在10公里以外的县城拉水，每车6.5吨，120元。如果家里养有牛羊的，一年差不多需要10车水。不少家庭都承受不起。
2.退耕区的经济状况
退耕区的经济状况一般都较差，本文所涉及的两市（地）四县是全国15个连片的贫困区之一，地方财政收支多年赤字。以方山县为例，2001年财政收入841万元，支出就达8585万元，收支差额达7744万元。特别是1999年以来连续三年的严重干旱，更使这些地区贫困程度进一步加深。我们调查的4个县，2001年的农民人均纯收入都不足1000元。柳林县为675.4元，方山县为598元，神池县为365元，五寨县为448元。析州市2001年报省核定的贫困县为11个重点县，占到全市14个县（市、区）的78.6%，占全省35个重点县的31.43%；贫困人口98.68万人，占全市人口的33.33%，占全省贫困人口351.86万人的28%。由于经济发展的不稳定，忻州市2001年返贫人口就有7.75万人（注：忻州市扶贫办.2001年扶贫工作总结。）。
在退耕区的贫困县中，贫困人口的比重是比较大的，如柳林县2001年总人口为28.54万人，贫困人口为16.18万人，占到56.71%，占农业人口22.80万人的70.96%；方山县总人口为13.69万人，贫困人口为11.47万人，占到83.79%，占农业人口11.53万人的99.48%；神池县总人口为10.47万人，贫困人口为7.33万人，占到70%，占农业人口8.76万人的83.68%；五寨县总人口为10.94万人，贫困人口为7.76万人，占到70.89%，占到农业人口9万人的86.22%（注：各有关县2001年扶贫工作总结，农业人口数字引自山西省人口抽样调查办公室“2001年山西省人口变动情况抽样调查主要数据公报”。）。
3.退耕区人口与耕地、粮食关系变化
(1)耕地的变化特点
在中国的多数地区，随着经济社会的发展，建设用地增多，耕地面积不断减少。但在我们所调查的退耕区中，多数表现为相反的情况，即耕地面积存在增加的现象。例如，吕梁地区2001年有耕地572113公顷，分别比1980年和1949年多出95413公顷和15613公顷；柳林县2001年耕地面积为46153公顷，分别比1980年和1949年多出7626公顷和1086公顷；方山县2001年有耕地25500公顷，分别比1980年和1949年多出8200公顷和2047公顷；神池县2001年有耕地59520公顷，分别比1980年和1949年多出8587公顷和15553公顷（见表1）。据了解，耕地增加的主要原因是毁林（草）开荒。虽然这些地区的耕地总面积存在增加的情况，但在人均耕地面积上却与其他地方表现为同一倾向，即：人均耕地在不断地减少。这是由于人口的不断增加所致。
退耕还林使耕地减少，人口的增加使耕地的需求量增加。人口与耕地比例的变动使耕地变得更加紧张。吕梁地区3年共有退耕还林任务2727公顷，人均减少耕地0.008公顷，忻州市有任务3007公顷，人均减少耕地0.01公顷。根据各地的“十五”人口规划，到2005年，吕梁的人口为354.44万人，忻州为310.39人，柳林县为29.02万人，方山县为14.06万人，神池县为10.74万人，五寨县为11.64万人。届时按2001年的耕地总面积不变计算，人均耕地将分别降为0.16公顷、0.22公顷、0.16公顷、0.18公顷、0.55公顷、0.33公顷。按照这样的人口增长速度，加上耕地占用，2015年吕梁地区人均耕地将可能下降到0.14公顷以下。
(2)粮食的变化特点
北方的退耕区多属干旱或半干旱区，干旱发生的频率高而且严重，从而对当地的粮食生产造成极大的影响，年与年之间的粮食产量波动很大是该类地区最大的特点。以吕梁地区为例，1990年以来的粮食产量超过100万吨的年份有3个，最高为1996年，110.75万吨[3]。而产量在50多万吨及以下的年份也有3个，其产量不及最高年份的50%，最低的2001年产量只有40.24万吨，仅为最高年份的36.33%。柳林县1990年以来的年度之间粮食产量波动更大，最低的2001年产量仅543.6万公斤，只有最高年1996年7139.2万公斤的7.61%，人均粮食只有19.05公斤。所调查的几个县2001年的人均粮食均不足100公斤（见表1）。
上述表明，退耕区的人口生存条件是比较差的。由于自然环境条件所限，不少成灾年份对人口的生存影响很大。退耕区自然条件现状的形成与历史上人口的增长和活动关系密切，同时也与今后人口的发展关系密切。
二、退耕区人口垦荒动力分析
退耕还林中人口与发展的基本矛盾是人口与耕地之间的矛盾，核心问题是退耕区人口的垦荒动力。如果退耕区农民有较强的垦荒动力，退耕还林的成果就会时时受到威胁。垦荒动力系指能够促进农民垦荒的各种主客观条件，主要包括以下3个方面：
1.退耕区人口对土地的依赖性
表1 山西省部分退耕还林市（地）、县人口、耕地、粮食变动(1949～2001)
年度 项目 吕粱地区 忻州市 柳林县 方山县 神池县 五寨县
总人口（人） 1349000 1498393 119222 58013① 53543 52998
耕地面积（公顷） 556500 626740 45067 23453 43967 40313
1949 人均耕地（公顷） 0.41 0.42 0.38 0.40 0.82 0.76
粮食产量（万公斤）33290.0 42817.0② 2349.0 1798.0 1625.8 1822.8
人均粮食（公斤） 246.8 285.8 197.0 309.9 303.6 343.9
总人口（人） 2506000 2432115 205215 102017 83053 87507
耕地面积（公顷） 476700 556413 38527 17300 50933 47180
1980 人均耕地（公顷） 0.19 0.23 0.19 0.17 0.61 0.54
粮食产量（万公斤）71067.5 80003.0③ 6039.0 2626.5④ 3202.5 2811.1
人均粮食（公斤） 283.6 328.9 294.3 257.5 385.6 321.2
总人口（人） 3413809 2960359 285352 136882 104715 109438
耕地面积（公顷） 572113 697933 46153 25500 59520 38080
2001 人均耕地（公顷） 0.17 0.24 0.16 0.19 0.57 0.35
粮食产量（万公斤）40240.0 50553.9 543.6 1045.6 650.0 378.0
人均粮食（公斤） 117.9 170.8 19.05 76.4 62.1 34.5
资源来源：1.山西五十年编委会.山西五十年．中国统计出版社，1999；
2.有关地区志、县志及相关统计部门资料。
注：①为1950年数据；②为1953～1957年的平均数；③为1979～1988年的平均数；④为1981年数据。
退耕区的城镇化水平都比较低，第二、三产业比重很小，从事农业的人口占绝大多数。2001年，山西省的乡村人口比重为64.91%，而柳林县、方山县、神池县和五寨县的乡村人口比重分别为79.89%、84.22%、83.66%和82.19%，显著高于全省平均水平。乡村人口比例越大，总体上对土地的依赖性就越强。从农民的本性动力上认识，耕地是他们赖以生存的最基本的生产资料，也是获取收入的最主要来源。因此，对土地尽量多的拥有，是每个农民不懈的追求。不可遏制地表现出来的行为就是不断地开垦荒地。这就是在退耕区为什么一边退耕还林而一边又有人在开垦荒地的根本原因。从客观条件上认识，退耕区农村粮食产量极不稳定，人们为了生存保障，为了有足够的余粮以对付灾年，只有拥有更多的耕地才能在广种薄收的生产模式下生存。在退耕区的农村，不时可以看到正在陡坡上垦荒的农民。国家规定坡度在25度以上的坡耕地由于严重的水土流失而不宜耕种，但是，在山西、陕西的黄河沿岸及纵深上百公里的山区丘陵地，只要是能站得住人的地方几乎全部被垦植。退耕区农村的这种强烈的垦荒动力，对退耕还林成果的维持是极大的威胁。
按照当前的退耕还林政策，国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助，这对退耕还林工作的顺利开展有直接的促进作用。但是，国家肯定不会无限期地补下去，如果在停止补助之时，耕地和经济林的收入不能够满足农民收入的增长和吃粮需求，他们将不可避免地还要向荒山要粮。现在退耕还林要求80%以上必须是生态林，而生态林对于农民而言是没有多大经济效益的，所以农民对营造生态林的积极性并不高。另一方面，农民更多拥有土地的本性将时时威胁着没有经济效益的生态林。
2.人口增长对耕地量的需求动力
人口的增减对于耕地量的需求有直接的关系。也可以说，在退耕区的农村，人口增长的动力也就是垦荒的动力。
经过多年的计划生育工作和经济、社会的发展，我国的妇女生育水平已降到了更替水平以下，人口的增长已呈惯性增长。然而在退耕区的农村，妇女生育水平仍然较高，人口增长的势头虽然减慢，但惯性以外的增长量依然存在。
退耕区的妇女生育水平与自然条件较好的地区相比较，表现为两种情况，一是在自然生育条件下，由于较差的自然条件对生育活动的制约作用，妇女的生育水平相对较低，人口的自然增长水平低于自然条件较好的地区；二是在实行计划生育的条件下，由于自然条件差对劳动力的需求和人们观念转变的滞后，以及较差的自然条件对计划生育工作的制约，在较长的时期内妇女生育水平又相对较高，人口的自然增长水平也较高。因此，退耕区的人口压力仍然是比较大的。从所调查的两市（地）四县来看，1989年的总和生育率分别为3.147、2.733、3.788、3.303、2.504和2.858（注：山西省第四次人口普查办公室。山西省第四次人口10%汇总资料，1991。），均高于山西全省2.461的水平。由于“五普”的妇女生育率数据尚未出来，我们从“五普”0～5岁人口占总人口的比重可以粗略地推断近几年的人口增长情况。据“五普”资料，山西省0～5岁的人口比重为8.39%，而所调查的两市（地）四县分别为9.58%、8.41%、10.83%、9.40%、6.86%和8.52%（注：山西省第五次人口普查办公室。山西省2000年第五次人口普查快速汇总资料汇编。），除神池县外均高于全省平均水平。另外，调查市县的总人口性别比也显著高于全省水平。说明这些地方生育男孩的要求是很强烈的。
调查得到的另外一种情况进一步表明了退耕区农村的人口增长动力。据了解，贫困地区农民有意识超生的主要原因是对生育男孩的追求。为了说明这个问题，并能了解到真实情况，我们的调查只对2孩户进行了统计和分析，具体情况见表2。
表2 山西退耕区4村庄现有2孩户子女状况
项目 合计 柳林县 方山县 神池县 五寨县
曹家yà 牛家岭 小狗儿 峰子头
n①底村 村 涧村 村
合计：户数／孩子数 74/148 23/46 18/36 18/36 15/30
合计：男／女 87/61 28/18 22/14 21/15 16/14
性别比 142.6 155.6 157.1 140.0 114.3
双男户／孩子数 22/44 8/16 6/12 5/10 3/6
户比重(%) 29.72 34.78 33.33 27.78 20.00
双女户／孩子数 9/18 3/6 2/4 2/4 2/4
户比重(%) 12.16 13.04 11.11 11.11 13.33
一男一女户／孩子数 43/86 12/24 10/20 11/22 10/20
户比重(%) 58.11 52.17 55.56 61.11 66.67
按照《山西省计划生育条例》的规定，山西省在退耕还林任务的大部分村庄都可以生育2个孩子。因此，多胎生育是人口增长的主要因素。调查中当地的干部和村民都反映，就现在山区农民的生育意愿，有了2个男孩的一般也就不生第3个了；有了一男一女就更不生了。但如果生了2个女孩，那就非再要个男孩不可。很显然，多胎生育或者说人口增长的根本动力是在双女户生育多胎上。但对4个村的调查显示，在生男孩动力作用下所呈现的生育实际是，双男户的比重大致在正常的概率范围内，也就是说，夫妇在生育了一个男孩后，一般就不再进行人为的选择生育第2孩的性别。一男一女户显著高于自然生育概率，这就可能是3种情况造成：一是进行了生育的性别选择活动；二是如果第1孩、第2孩都是女孩时，第2孩隐蔽送人，那么其后生育的公开的第2孩就是实际上的第3孩甚至第4孩；三是溺婴。双女户的比重显著小于自然生育概率，其形成的原因就比较多了，诸如随其自然、性别选择失误、生育第3孩的准备之中等。实际生活中的这种情况，看上去双女户并不多，但却正表明了退耕区或贫困地区人口增长动力的根源。
3.劳动力的耕种能力
劳动力的耕种能力是退耕区农村垦荒动力的客观基础。劳动力的耕种能力是指在一定的条件下，一个普通劳动力在一年的时间里能够耕种的最大耕地量。这个量在不同的地区会由于作物种类、耕作方式等的不同而不同。据了解，在山西省吕梁地区和忻州市退耕区的山区和丘陵区的农村，以传统的人工耕作方式计算，一个普通男劳动力一年可耕种土地1.6公顷左右，—个女劳动力可耕种1公顷左右，平均为1.3公顷左右。我们所调查的两市（地）四县中的4个村庄，村民的回答是一致的。而一个劳动力每年耕种这么多的土地所需的全部时间在4～6个月之间。这就是说，一个劳动力耕种1.3公顷土地，一年中尚有最少半年的剩余时间。在这些山区，目前劳均耕地一般不足0.7公顷，我们调查的4个村平均为0.55公顷，最低的只有0.38公顷，不足一个劳动力耕种能力的50%。如此计算，在这些农村，最少有50%的剩余劳动力，另外的50%劳动力最少还有50%的剩余劳动时间。这些剩余劳动力的去向和剩余劳动时间的应用，除了赋闲外，一是打工，二是搞养殖，三是经营经济林（现在退耕区大多还没有），四就是垦荒了。据调查，外出打工多是一种无奈之举，这几年这里农村外出打工的较多，主要是天旱农业无收入所迫。如果雨水好，还是种地的多。这样，在今后的时间里，假设经济林种植成功，而80%的生态林，要么现在就难以完成，要么还将成为垦荒的对象。
三、政策性建议
1.加大投入，改善条件，提高退耕区的人口控制能力
退耕区由于经济不发达，人口控制的基础条件差，与所承担的人口控制任务不相适应。特别是进入21世纪，我国的人口管理机制发生了重大转变，优质服务、知情选择已成为新时期开展计划生育工作的主要方法。做好这些工作，必须有足够的投入作保证。因此，国家对于承担有退耕还林任务的地区，应将人口发展与退耕还林进行统一规划，加大对计划生育的投入，提高人口控制能力，使退耕区的人口和计划生育工作与退耕还林工作的目的和要求相适应。
2.采取有效措施，切实解决好退耕区的养老问题
据调查，目前退耕区家庭多生孩子的重要动因就是养老问题，而在这个问题上面临困难最大的是纯女户家庭。因此，国家在安排退耕还林的同时，应当安排专项资金给退耕区2个孩子以下纯女户的父母购买养老保险，也可在城镇中建立女儿户养老院，符合条件的夫妇在进入老年后可入住养老院，也可根据本人的意愿逐月领取养老金在家养老，也可到女儿家养老。为达到计划生育的效果，这笔资金可由计划生育行政部门管理运作。同时，由于退耕区多属经济贫困，生态保护又是国家大计，因此，这项费用宜由中央财政预算解决。
3.调整产业结构，建立新的经济增长点
退耕区的经济不发达，产业结构单一，农民生活和收入的依靠就是以土地为主，政府宜充分挖掘和利用当地的各种资源，或者引进生产项目，支持非农产业的发展，建立起新的经济增长点，将农民的收入渠道从耕地上转移开来，降低农民对耕地的依赖性。
4.积权引导和推进人口的城乡转移，加快人口城镇化过程
人口城镇化是农村人口向城镇转移的过程。人口城镇化与控制人口增长同为缓解人口与发展矛盾的重大举措，可以有效促进退耕区的生态环境保护，也是促进经济快速发展的重要途径。政府要充分利用目前退耕区人口流动的动力，因势利导，采取措施，促进人口城镇化的发展。政府应结合小城镇建设，对重点生态保护区和生存条件极差的村庄进行生态移民。
5.提倡和支持大户承包，优化退耕还林区的经营形式
目前退耕还林实行的是个体承包的办法，“谁造林、谁管护、谁收益”。具体操作中有两种形式，大部分是原属谁家的责任田，退耕后仍由谁家治理和管护的小规模承包。另一种情况是由大户承包。相比之下，后一种情况是少数，但却有着显著的优越性。家庭小规模承包常常由于规模小、收益低、管护难等原因而难以为继。大户承包却避免了这种弊病，并且由于雇用大量的当地劳动力而提高了农民的收入。最重要的是大户经营有较高的收益作基础，对林草地的管护比较得力，从而使退耕还林的成果得以有效保护。因此，大户承包对于保护退耕还林的成果，体现其综合效益有着特别的意义。政府应当大力提倡和扶持大户承包，采用有效措施，实施政策优惠，吸引各方面有条件的个人、公司、企业等到退耕区承包造林种草，实行规模经营。这是改变退耕区生态环境，促进退耕区经济发展的有效途径。
答：农村退林还耕补偿标准如下：退林还耕果树补偿标准包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；具体补偿金额根据果树种植年限进行阶梯性分段补偿，分为1—3年、4—13年、14—20年、21年以上等不同年份段。这样的补偿机制旨在合理补偿农民因退林还耕而产生的经济损失，确保其基本生活和生产...
答：集体和个人所有的省级公益林补助标准每年10元亩，其中：直补个人7.75元亩;统一管护补助支出2元亩，公共管护支出0.25元亩。补贴程序：林业部门根据管护合同测算到户、到场，然后通过国库直达方式拨付资金。法律客观：《退耕还林条例》第四章资金和粮食补助 《财政部等八部门关于扩大新一轮退耕还林还草规...
答：成都市实施的退林还耕政策主要涉及四川盆地、西部山区等地区，主要包括以下几个方面：1、 退耕还林：对于一些退耕还林政策实施较好、森林覆盖率较高的地区，将原本用于造林的土地退还给农民，供其耕种或养殖；2、绿色生态补偿：对于已经实施了退耕还林政策的地区，为农民提供生态补偿金，鼓励其继续保护和维...
答：为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优化农村产业结构，改善生态环境，制定本条例。国务院批准规划范围内的退耕还林活动，适用本条例。各级人民政府应当严格执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结...
答：农村退林还耕政策如下：1、粮食，黄河和海河流域每亩退耕地每年200斤，长江和淮河流域每亩退耕地每年300斤；2、现金，每亩退耕地每年补助现金20元，补助年限和粮食补助相同；3、种苗和造林费，每亩一次性补助50元；4、宜林荒山荒地、荒滩、荒沙造林补助标准，只补助种苗和造林费，每亩一次性补助50元。退...
答：【法律分析】国家新一轮退耕还林工程造林林种、树种为乔木或灌木，以农民自愿、政府引导，因地制宜、适地适树为前提。中央补助退耕还林资金每亩1600元，其中：财政专项资金补助现金1200元，预算内投资补助种苗造林费400元；补助资金分三次下达，每亩第一年900元（其中：种苗造林费400元）、第三年300元、...
答：1、改善生态环境：退耕还林可以增加绿色植被，减缓全球变暖的速度。同时，它也可以防止水土流失，保护土壤，增强土壤肥力。在防止荒漠化、抵御沙尘暴等方面也有显著作用。2、改变农民传统的耕种习惯，调整农村产业结构：退耕还林政策的实施，使农民从广种薄收的耕种方式中解脱出来，劳动力得到了转移，也带动...
答：农村退耕还耕补偿标准因地区、土地类型、植被种类等因素而异。在我国，为了推动生态文明建设和可持续发展，政府实施了一系列的生态保护政策，其中之一就是退耕还林政策。然而，近年来，随着粮食安全和农业发展的需求，政府又提出了退耕还耕的政策。这意味着将部分已经退耕还林的土地重新恢复为耕地。对于退耕...
答：一、农村土地退耕 1、国家按退耕还林每亩补助1500元其中中央财政专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委安排种苗造林费300元、退耕还草每亩补助1000元其中中央财政专项资金安排现金补助850元、国家发展改革委安排种苗种草费150元；2、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第八条 在保护和开发土地资源...
答：法律分析：退耕土地第一年，该年度补助粮食可分两次兑付，每次兑付的数量由省、自治区、直辖市人民政府确定。从退耕还林第二年起，在规定的补助期限内，县级人民政府应当及时向持有验收合格的退耕还林户一次兑付该年度补助粮食和生活补助费。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十三条 农民集体所有和...
