政策性银行的性质是什么？国家机关？企业还是一般事业单位？
kuaidi.ping-jia.net 作者：佚名 更新日期：2024-08-23
银行都属于国企吗？还是有属于事业单位的？
政策性银行是我国金融体制改革过程中新出现的一种新型法人，具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人，因为政策性银行的性质和任务的特殊性决定了其既不是企业法人、机关法人，也不是事业单位法人、社会团体法人；“入世”后强调公私法的区分和公法人私法人的划分，具有重大的理论意义和实践意义；从我国政策性银行设立的目的、宗旨及国外的实践来看，政策性银行应是公法人，具有充分的根据。理论界对政策性银行法律地位的认识存在偏差，应予纠正。
一、引言
所谓政策性银行系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构 。1 政策性银行的产生和发展是国家干预、协调经济的产物。 2 当今世界上许多国家都建立有政策性银行，其种类较为全面，并构成较为完整的政策性银行体系，如日本著名的“二行九库”体系，包括日本输出入银行、日本开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库；韩国设有韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、韩国住宅银行等政策性银行；法国设有法国农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业设备信贷银行等政策性银行；美国设有美国进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策性银行。这些政策性银行在各国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成各国金融体系两翼中的一部分。
根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）及其他文件，我国也于1994年相继建立了国家开发银行（1994年3月17日）、中国农业发展银行（1994年11月8日）、中国进出口银行（1994年7月1日）三家政策性银行。迄今，我国政策性银行设立、运作已近八年，但人们对于政策性银行的法律性质问题却并不明确。笔者认为，在我国加入世贸组织之后，研究和解决这个问题具有十分重要的理论与实践意义。本文试图对此问题加以探讨，以促进我国法人制度的改革和创新。
二、我国政策性银行是独立法人
法人是一种享有民事立体资格的组织。国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如，《韩国产业银行法》第2条规定，韩国产业银行为法人；《韩国住宅银行法》第2条规定，韩国住宅银行为法人；《韩国进出口银行法》第2条规定，韩国进出口银行为法人；《韩国中小企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银行为法人。《日本输出入银行法》、《日本开发银行法》、《日本农林渔业金融公库法》等关于“二行九库”的立法也均确认这些政策性银行具有法人资格。
根据《决定》的规定，中国农业发展银行和中国进出口银行均为独立法人。经国务院批准的《中国农业发展银行章程》第2条也规定，中国农业发展银行为独立法人。但《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》及《国家开发银行章程》却对国家开发银行是否为独立法人均未予明确规定。3
笔者认为，国家开发银行也是独立法人。理由如下：（一）我国《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：1、依法成立；2、有必要的财产或经费；3、有自已的名称、组织机构和场所；4、能独立承担民事责任。而国家开发银行是依据《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》成立的，也即是依法成立的；国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨，因而有必要的财产和经费；国家开发银行有自己的法定名称，有较为健全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、监事会及若干职能部门；有固定的场所，其总部设于北京，并在全国设有若干分行；在业务运营当中，国家开发银行是独立承担民事责任的。可见，国家开发银行具备法人的各项条件。（二）、同一年成立、而资产规模、业务量、业务范围、影响力等都要比国家开发银行小得多的中国农业发展银行和中国进出口银行都是独立法人，4 国家开发银行就没有理由不能成为独立法人；（三）、包括国家开发银行在内的政策性银行具有独立法人地位，符合建立政策性银行的初衷，有利于实现政策性金融与商业性金融的分离，有利于政策性银行加强经营管理，实行独立核算，自主、保本经营，责权利统一，建立风险责任机制；（四）、从国务院有关组建国家开发银行的规范性文件的规定精神来看，国家开发银行事实上是被作为独立法人来对待的，如：国家开发银行制定有自己的《章程》；有国家核拨的注册资本金；实行独立核算，自主经营，独立开展业务活动；是直属国务院领导的政策性金融机构（正部级单位）等等。
总之，我国的三家政策性银行均具有独立法人资格当属无疑。
但是，仅仅明确了政策性银行具有独立法人资格还不够，我们还必须进一步明确其应属于何种性质的法人。
三、我国政策性银行应是公法人 5
（一） 我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人
我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
1、政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。6 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；7 它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定 8 和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银 行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。9
2、政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。10 从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
3、政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。11 在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，12 意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，又令人费解。
另外，我国民法中尚有社会团体法人。很明显，政策性银行同样不属于社会团体法人，这勿庸笔者赘言。
既然政策性银行这类法人不能归入到我国民法对法人的任一分类中，那么政策性银行究竟是什么性质的法人呢？
（二） 政策性银行应是公法人
1、 关于公法人的含义
公法人是与私法人相对的概念，将法人分为公法人和私法人是大陆法系的一种主要的法人分类，是法人分类的高度抽象，具有重要的理论价值和实践意义。但主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
（1） 目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人
利益为目的而设立的法人为私法人。
（2） 设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立
的法人为私法人。
（3） 设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人
设立的法人为私法人。
（4） 法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法
人为公法人，反之则为私法人。
（5） 权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，
反之则为私法人。
（6） 一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公
法人，认为是私法人者则为似法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。其余诸说的缺点或是涵盖不周延易导致以偏盖全，或是因确定性差而不足采信。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律
分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。13 笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。14
2、 政策性银行应是公法人的理由
既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分
类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
（1）、政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
（2）、政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
（3）、一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。
有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；15 事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。
笔者认为，只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
银行属于什么单位性质
答：银行属于国家机关，是事业单位。银行按类型分为：中央银行、政策性银行、商业银行、投资银行、世界银行，它们的职责各不相同。中央银行：即中国人民银行是我国的中央银行。国有政策性银行：包括中国进出口银行、中国农业发展银行、国家开发银行。国有商业银行：包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国...
银行是国家部门还是国企还是私企?各大银行有什么区别?
答：不能这样笼统的将银行属于国企还是私企，我国现在有各种不同的银行，得具体看。区别如下：1、中国人民银行 是我国的中央银行，它不是企业，而是一个政府部门。2、三大政策性银行：国家开发银行，中国农业开发银行，中国进出口银行。这些也不是企业性质，不以盈利为目的，也是国家机关的性质。3、现有五大...
中国的银行有哪些,分别是什么性质
答：中国银行主要分为如下几类：1、央行：中国人民银行，是我国的中央银行，实际上是行政管理机关，基本上不对个人和企业办理银行业务。2、政策性银行：中国农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行，该机构只办理政策性的银行业务。3、商业银行：工商银行、建设银行、中国银行、农业银行、交通银行、招商银行...
中国三大政策性银行算什么性质
答：政策性银行政策性银行是我国金融体制改革过程中新出现的一种新型法人，具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人，因为政策性银行的性质和任务的特殊性决定了其既不是企业法人、机关法人，也不是事业单位法人、社会团体法人；“入世...
政策性银行有哪些
答：中央汇金公司和国家开发银行于2007年12月31日在北京签署协议，向国家开发银行注资200亿美元。2008年2月，国务院批准了国家开发银行改革实施总体方案。中文名称：国家开发银行股份有限公司英文名称：CDB,CHINADevelopmentBankCompany成立时间：1994年3月经济性质：国有政策性银行企业性质：国有企业总部地址：北京市...
银行属于什么单位性质?
答：中国人民银行属于国家机关，是事业单位。而其他的银行，比如政策性银行、股份制银行、外资银行等都是企业法人单位。四大国有商业银行都属于企业，而企业是以盈利为目的的经济组织。目前我国的中央银行为中国人民银行，政策性银行为国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。另外大型的国有商业银行分别是...
政策性银行性质
答：2015年3月，国务院明确国开行定位为开发性金融机构。中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家银行，其国际信用评级与国家主权评级一致。中国进出口银行是中国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分。中国农业发展银行是直属国务院领导的中国唯一的一家农业政策性银行，...
政策性银行是什么意思
答：④调控,就是国家通过政策性银行的干预和调控,以确保特定产业与其他国民经济各产业均衡发展。 问题五:政策性银行和中国人民银行的区别是什么 政策性银行主要是指受政策指导的银行,主要有农业发展银行、国家开发银行、进出口银行等。 人民银行是国务院的组成部门,职责包括制定和执行货币政策、维护金融稳定和防范金融风险...
中国三大政策性银行
答：中国政府设立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。一、国家开发银行：开行主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。二、中国进出口银行：中国进出口银行是由国家出资设立、直属国务院领导、支持中国对外经济贸易投资发展与国际经济合作、具有独立...
银行的单位性质
答：1、银行是金融系统，人民银行是国家的管理部门性质，属于国家机关（公务员）系列。其他银行（工商、农业、建设、中国、交通等）属于企业。2、银行是金融机构之一，银行按类型分为：中央银行，政策性银行，商业银行，投资银行，世界银行，它们的职责各不相同。中央银行：即中国人民银行是我国的中央银行。政策性...
1.央行，是事业单位，中国最早的中央银行于1905年8月在北京开业，它是清末官商合办的银行，模仿西方国家中央银行而建立。 1948年12月1日，中国人民银行在石家庄正式宣告成立，1949年新中国成立后大陆地区被中国人民银行完全替代，成为大陆地区的“中央银行，是货币政策是制定者，总行属于国家机关单位是公务员编制，各级分行属于机关非法人，参照事业单位编制。
2.五大银行属于国有商业银行，建行、工行、农行、交行、中行是大型央企，大股东是汇金公司和财政部。期高管是由国家有关单位直接任命的。
3.城商行，属于商业银汉，像宁波银行，北京银行等，是地方国资的商业银行，未必就是国资控股。也是属于企业。
4.股份制银行，是参照股份制公司成立的银行，属于企业。
5.政策性银行，像农发行，进出口银行等等。
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我国除了中国人民银行属于国家机构以外，其它银行（包括政策性银行）都属于企业。
国内银行只有“中国人民银行”简称“人行”属于事业编制。其他经营型银行都属于企业，但也分为四类：国有银行，民间股份制银行，地方财政银行，国有企业股份银行。
企业是以盈利为目的独立核算的法人或非法人单位。 事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。
扩展资料企业单位的特点是自收自支，通过成本核算，进行盈亏配比，通过自身的盈利解决自身的人员供养，社会服务，创造财富价值。国有企业作为一种生产经营组织形式，同时具有商业类和公益类的特点，其商业性体现为追求国有资产的保值和增值，其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。
企业单位的登记在工商行政管理部门进行。企业单位与职工签订劳动合同。发生劳动争议后，企业单位进行劳动仲裁。
参考资料来源：百度百科-企业单位
政策性银行是我国金融体制改革过程中新出现的一种新型法人，具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人，因为政策性银行的性质和任务的特殊性决定了其既不是企业法人、机关法人，也不是事业单位法人、社会团体法人；“入世”后强调公私法的区分和公法人私法人的划分，具有重大的理论意义和实践意义；从我国政策性银行设立的目的、宗旨及国外的实践来看，政策性银行应是公法人，具有充分的根据。理论界对政策性银行法律地位的认识存在偏差，应予纠正。
一、引言
所谓政策性银行系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构 。1 政策性银行的产生和发展是国家干预、协调经济的产物。 2 当今世界上许多国家都建立有政策性银行，其种类较为全面，并构成较为完整的政策性银行体系，如日本著名的“二行九库”体系，包括日本输出入银行、日本开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库；韩国设有韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、韩国住宅银行等政策性银行；法国设有法国农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业设备信贷银行等政策性银行；美国设有美国进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策性银行。这些政策性银行在各国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成各国金融体系两翼中的一部分。
根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）及其他文件，我国也于1994年相继建立了国家开发银行（1994年3月17日）、中国农业发展银行（1994年11月8日）、中国进出口银行（1994年7月1日）三家政策性银行。迄今，我国政策性银行设立、运作已近八年，但人们对于政策性银行的法律性质问题却并不明确。笔者认为，在我国加入世贸组织之后，研究和解决这个问题具有十分重要的理论与实践意义。本文试图对此问题加以探讨，以促进我国法人制度的改革和创新。
二、我国政策性银行是独立法人
法人是一种享有民事立体资格的组织。国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如，《韩国产业银行法》第2条规定，韩国产业银行为法人；《韩国住宅银行法》第2条规定，韩国住宅银行为法人；《韩国进出口银行法》第2条规定，韩国进出口银行为法人；《韩国中小企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银行为法人。《日本输出入银行法》、《日本开发银行法》、《日本农林渔业金融公库法》等关于“二行九库”的立法也均确认这些政策性银行具有法人资格。
根据《决定》的规定，中国农业发展银行和中国进出口银行均为独立法人。经国务院批准的《中国农业发展银行章程》第2条也规定，中国农业发展银行为独立法人。但《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》及《国家开发银行章程》却对国家开发银行是否为独立法人均未予明确规定。3
笔者认为，国家开发银行也是独立法人。理由如下：（一）我国《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：1、依法成立；2、有必要的财产或经费；3、有自已的名称、组织机构和场所；4、能独立承担民事责任。而国家开发银行是依据《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》成立的，也即是依法成立的；国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨，因而有必要的财产和经费；国家开发银行有自己的法定名称，有较为健全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、监事会及若干职能部门；有固定的场所，其总部设于北京，并在全国设有若干分行；在业务运营当中，国家开发银行是独立承担民事责任的。可见，国家开发银行具备法人的各项条件。（二）、同一年成立、而资产规模、业务量、业务范围、影响力等都要比国家开发银行小得多的中国农业发展银行和中国进出口银行都是独立法人，4 国家开发银行就没有理由不能成为独立法人；（三）、包括国家开发银行在内的政策性银行具有独立法人地位，符合建立政策性银行的初衷，有利于实现政策性金融与商业性金融的分离，有利于政策性银行加强经营管理，实行独立核算，自主、保本经营，责权利统一，建立风险责任机制；（四）、从国务院有关组建国家开发银行的规范性文件的规定精神来看，国家开发银行事实上是被作为独立法人来对待的，如：国家开发银行制定有自己的《章程》；有国家核拨的注册资本金；实行独立核算，自主经营，独立开展业务活动；是直属国务院领导的政策性金融机构（正部级单位）等等。
总之，我国的三家政策性银行均具有独立法人资格当属无疑。
但是，仅仅明确了政策性银行具有独立法人资格还不够，我们还必须进一步明确其应属于何种性质的法人。
三、我国政策性银行应是公法人 5
（一） 我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人
我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
1、政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。6 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；7 它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定 8 和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银 行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。9
2、政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。10 从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
3、政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。11 在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，12 意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，又令人费解。
另外，我国民法中尚有社会团体法人。很明显，政策性银行同样不属于社会团体法人，这勿庸笔者赘言。
既然政策性银行这类法人不能归入到我国民法对法人的任一分类中，那么政策性银行究竟是什么性质的法人呢？
（二） 政策性银行应是公法人
1、 关于公法人的含义
公法人是与私法人相对的概念，将法人分为公法人和私法人是大陆法系的一种主要的法人分类，是法人分类的高度抽象，具有重要的理论价值和实践意义。但主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
（1） 目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人
利益为目的而设立的法人为私法人。
（2） 设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立
的法人为私法人。
（3） 设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人
设立的法人为私法人。
（4） 法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法
人为公法人，反之则为私法人。
（5） 权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，
反之则为私法人。
（6） 一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公
法人，认为是私法人者则为似法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。其余诸说的缺点或是涵盖不周延易导致以偏盖全，或是因确定性差而不足采信。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律
分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。13 笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。14
2、 政策性银行应是公法人的理由
既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分
类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
（1）、政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
（2）、政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
（3）、一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。
有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；15 事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。
笔者认为，只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
答：银行属于国家机关，是事业单位。银行按类型分为：中央银行、政策性银行、商业银行、投资银行、世界银行，它们的职责各不相同。中央银行：即中国人民银行是我国的中央银行。国有政策性银行：包括中国进出口银行、中国农业发展银行、国家开发银行。国有商业银行：包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国...
答：不能这样笼统的将银行属于国企还是私企，我国现在有各种不同的银行，得具体看。区别如下：1、中国人民银行 是我国的中央银行，它不是企业，而是一个政府部门。2、三大政策性银行：国家开发银行，中国农业开发银行，中国进出口银行。这些也不是企业性质，不以盈利为目的，也是国家机关的性质。3、现有五大...
答：中国银行主要分为如下几类：1、央行：中国人民银行，是我国的中央银行，实际上是行政管理机关，基本上不对个人和企业办理银行业务。2、政策性银行：中国农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行，该机构只办理政策性的银行业务。3、商业银行：工商银行、建设银行、中国银行、农业银行、交通银行、招商银行...
答：政策性银行政策性银行是我国金融体制改革过程中新出现的一种新型法人，具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人，因为政策性银行的性质和任务的特殊性决定了其既不是企业法人、机关法人，也不是事业单位法人、社会团体法人；“入世...
答：中央汇金公司和国家开发银行于2007年12月31日在北京签署协议，向国家开发银行注资200亿美元。2008年2月，国务院批准了国家开发银行改革实施总体方案。中文名称：国家开发银行股份有限公司英文名称：CDB,CHINADevelopmentBankCompany成立时间：1994年3月经济性质：国有政策性银行企业性质：国有企业总部地址：北京市...
答：中国人民银行属于国家机关，是事业单位。而其他的银行，比如政策性银行、股份制银行、外资银行等都是企业法人单位。四大国有商业银行都属于企业，而企业是以盈利为目的的经济组织。目前我国的中央银行为中国人民银行，政策性银行为国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。另外大型的国有商业银行分别是...
答：2015年3月，国务院明确国开行定位为开发性金融机构。中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家银行，其国际信用评级与国家主权评级一致。中国进出口银行是中国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分。中国农业发展银行是直属国务院领导的中国唯一的一家农业政策性银行，...
答：④调控,就是国家通过政策性银行的干预和调控,以确保特定产业与其他国民经济各产业均衡发展。 问题五:政策性银行和中国人民银行的区别是什么 政策性银行主要是指受政策指导的银行,主要有农业发展银行、国家开发银行、进出口银行等。 人民银行是国务院的组成部门,职责包括制定和执行货币政策、维护金融稳定和防范金融风险...
答：中国政府设立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。一、国家开发银行：开行主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。二、中国进出口银行：中国进出口银行是由国家出资设立、直属国务院领导、支持中国对外经济贸易投资发展与国际经济合作、具有独立...
答：1、银行是金融系统，人民银行是国家的管理部门性质，属于国家机关（公务员）系列。其他银行（工商、农业、建设、中国、交通等）属于企业。2、银行是金融机构之一，银行按类型分为：中央银行，政策性银行，商业银行，投资银行，世界银行，它们的职责各不相同。中央银行：即中国人民银行是我国的中央银行。政策性...
