规划期间基本农田保护面积能减少吗？
方斌1 吴次芳2 朱宁1
（1.南京师范大学地理科学学院，南京，210097；2.浙江大学东南土地管理学院，杭州，310029）
摘要：我国是人口大国，保护基本农田就是保障国家的粮食安全和持续稳定。经过十多年努力，基本农田保护工作在取得重大成绩的同时，也暴露出一些问题。本文从我国的实际情况出发，通过调查研究和比较分析，认为在保证质量的前提下，14 亿亩（0.935 亿公顷）基本农田可以满足我国人口高峰年粮食安全需要，由此可释放部分空间满足经济建设发展的需要，实现保护与发展的有机结合。同时也就如何让基本农田切实得到保护和区域经济发展平衡问题，提出了区域协调政策和若干制度修正建议，可供决策者参考。
关键词：基本农田；合理规模；协调政策；制度纠正
我国是一个人口大国，从国家粮食安全、社会稳定的角度出发，保护基本农田具有特殊意义。但是，随着经济社会的快速发展，建设用地对土地需求越来越多，而建设用地所带来的经济效益与同等农业用地产生的经济收益没有可比性，加速了耕地和基本农田的减少。而在经济社会快速发展的今天，现行基本农田保护政策也日益暴露出某些潜在的不合理性。探讨确定基本农田保护的合理规模，重新审视基本农田保护的政策和制度，对处理好经济发展与基本农田保护的关系，切实保护好基本农田具有一定的参考价值。
1 基本农田保护的现状分析
1.1 基本农田保护观状
自1992年国务院批转国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的批示的通知》（国发［1992 ］36号）以来，尤其是1994年颁布《基本农田保护条例》以后，各地陆续开展了基本农田保护区的规划和划定工作［1～2］。
根据各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划汇总，在1997～2010年的规划期间，全国基本农田保护面积为 10974.71 万 hm2 （16.46 亿亩），基本农田保护率达到了84.6%。其中，黑龙江省的基本农田保护率为全国之冠，达到91.0%，山西省、陕西省、云南省、贵州省和重庆市的基本农田保护率较低，但也都达到80%［3］。
应该说在当时的条件下，各地开展基本农田保护区的规划和划定工作有相当重大的意义：大量优质高产农田划入保护区得以切实保护；乱占滥用耕地的势头得到了有效控制；对非农建设尤其是城市用地规模的盲目扩展也起到了一定的控制作用；同时也加快了基本农田保护投入，加强了农田水利建设，大力改造了中低产田，提高了土壤肥力，使农业的基础地位得到进一步的加强。
但是由于基本农田保护采取指标按全国、省、市、县、乡五个层次层层分解的方法进行落实。在具体的操作过程中，由于缺乏深入的调查研究和信息不对称，同时又缺乏科学研究的基础和分解标准，导致部分地区基本农田保护流于形式。从调查的情况看，1%的基本农田划在25°的陡峭山坡；基本农田为绿化带、风景区的也比比皆是。池塘、荒地、海域中基本农田面积也不在少数，甚至很多地方出现了基本农田保护面积大于耕地面积的现象［4～5］。
近几年随着经济发展速度的加快，许多地方为发展经济更是千方百计地借口农业结构调整、退耕还林、下山扶贫等方式占用基本农田。同时以各种大型项目，如省重点、国家重点建设项目的名义对现有基本农田保护区进行调整和划拨，造成大量高质量的基本农田被劣质地所替代，甚至有的地方基本农田保护区只是一个数字概念，与实地分布很不一致，甚至相差悬殊。
1.2 基本农田保护的制度缺陷
（1）区域保护的不平衡性 我国幅员广阔，各地自然条件、经济实力及粮食供需情况存在很大差异，尽管建立了指标制度层层分解，但各地保护率并不一致，保得越多，也就意味着经济发展越慢，因而某些地方仅从各自地区局部利益出发划定基本农田，以满足自身人口增长与国民经济发展的需要，没有考虑区域间粮食供需情况及全国范围的粮食自给和耕地供需平衡，因而导致产生“划劣不划优，划远不划近”的现象［4］。
（2）基本农田保护监督管理制度不完善 某些地方政府为追求政绩，盲目追逐经济利益，导致土地出让欲望的膨胀。上级政府也难以组织有效的基本农田数量和质量的监督管理。所有政策从制定、执行、评价都是政府的一厢情愿，产生的后果也大都是政府裁决，难以形成有效的民众参与机制。基于此，基本农田保护工作值得探讨［2］。
2 基本农田保护合理规模估算
基本农田保护合理规模的估算，涉及到人口、粮食单产和消费结构等方面，以下对此分别进行预测和估算。
2.1 人口
经过1980～1995年15年的努力，我国的TFR从而2.20 降到1.9，明显低于临界值2.1。同期，出生率从2.243%降到1.72%，自然增长率从1.56%降到1.05%。计划生育作为一项基本国策已经得到大多数人的理解和遵守。
1996年12月，国家统计局根据1995年的抽样调查资料对2000～2050年的人口增长作了预测。如果 TFR 保持在现在的1.9 水平，那么，总人口2030年将达到最高峰14.8亿，2050年降到14.2亿；如果 TFR 在21 世纪的头10年降到1.6，则人口规模在2020年将达到峰值的13.77 亿水平，到2050年将降至12.34 亿。
相关研究也表明，只要我国人口政策不变，我国的人口将在50年内达到最高峰，不会超过16 亿，此后开始下降［6～7］。
2.2 粮食单产
从1978～2004年，我国的粮食单产，尽管年度之间有一定的起伏，但是总体上呈稳定上升趋势，2004年粮食单产比1978年增长了83%。近10年来，由于我国粮食单产从1995～1999年一直呈上升趋势，出现卖粮难的现象，导致群众种粮积极性不高，近几年单产产量有所降低。但随着政府宏观政策的调整，2004年产量有所回升［8］。依据图1 中现有的26年的粮食单产数据，构建未来 25年的粮食单产方程为 y＝－0.0934 x2 ＋79.766x ＋ 2699.5，其 R2检验达到了0.9856，达到极显著水平。利用该方程预测，2030年的粮食单产可以达到6706kg/hm2。可以这样说，如果继续加大政府的资金和科技扶持，同时改善农田基本建设，在未来的 25年内实现粮食单产再增加 2 成，即粮食单产达到5500kg/hm2 是完全可能的。现实中沿海一带早已实现了这一产量，据浙江日报报道（2005年7月16日），我国早稻单产最高纪录已达到了10405.65kg/hm2。
图1 1978～2004年全国粮食单产变化情况
2.3 人均耗粮量
（1）中外粮食消费结构比较 欧美发达国家年人均肉类消费在 70～120kg。 而我国城市人口目前对肉食的人均需求也仅为23.7 kg/年，东方民族消费习惯以素食为主，几乎难以想象中国人会像西方民族那样年人均消费100 kg的肉食。中餐与西餐的分项组合上，表现差异最大的是中餐的“菜食谱系”和西餐的“肉食谱系”。中国食品消费档次的提高，不是以肉类消费的多少为标志，而是以菜食谱系消费的丰富为标志，这对粮食的消费有明显的替代作用［9］。美国20 世纪 70年代基本稳定的人均粮食综合消费量，高达 600～700kg，而中国城市目前同样比较稳定的人均粮食综合消费量只有370kg左右，城市高收入群体食品消费结构，折合粮食综合消费也不超过380 kg。从亚洲一些国家看，日本人和韩国人的消费结构与中国人十分相似，但日本（1966年）以 315.5 kg、韩国（1968年）以304kg的人均粮食消费水平的条件，达到了国际食物安全标准［9］。
图2 我国城乡饮食结构对比
（2）我国人均粮食消费增长结构分析 1983～2003年期间，从饮食结构可以看出，随着生活水平的提高，人们对粮食和蔬菜总体消费水平呈下降趋势，城市人口对粮食的消费比农村少，但对蔬菜、肉食、水产、食油相对多一些。从图2 可以看出近20年的消费结构总体变化不大，特别是对于肉类食品，农村和城市分别由 1983年的 10 kg/人和19.9 kg/人上升到2003年的15 kg/人和23.7 kg/人，20年的涨幅仅为5 kg/人。而城市人口对粮食的需求，2003年差不多只是1983年的一半。总体上，我国人口的人均消费量已趋于稳定［10］。
（3）我国人均粮食消费量分析 根据东西方人的消费结构差异及我国人口的消费结构在20年内所发生的变化，我国人对粮食的人均总需求，远远低于西方国家，与韩国和日本比较接近，如果人均粮食按目前城市人口所能达到的较高标准380 kg/人，应该说足够满足粮食安全的需要了。
（4）基本农田保护合理规模估算 如果按照前面的测算我国人口峰值是 14.8 亿，人均粮食需求量按目前较高水平380kg/人，粮食单产按2030年5500kg/hm2，复种指数只要达到1.2，那么依据公式： （其中，S为基本农田需求面积，P为全国高峰年人口总数，My为人均粮食需求量，Uy为单产），可计算出我国基本农田的最大需求量为0.85亿hm2 （12.75 亿亩）。由于农业经营有一定的风险性（制度风险、自然灾害等），综合设为10%，那么也就是说如果能真正保护好这0.935 亿hm2 （约14 亿亩）的基本农田，并不断提高农业科技含量和投入，保证其质量不下降，实现粮食安全是完全可行的。
3 基本农田保护的区域协调政策设计
受自然禀赋和社会发展条件的影响，我国各地经济发展差异明显。发展较快的地方，人地矛盾已相当紧张，发展较慢的地区，开始进入快速发展或即将进入快速发展阶段，对土地的需要也日渐加大。因此，既要满足快速发展地区经济增长的需要，保持良好的经济发展势头，又必须照顾和帮助发展相对较慢的地方，因而需要建立区域协调政策，缩小差距，实现区域间平衡发展。
区域协调政策设计以“发达地区以资本替代土地，不发达地区以土地替代资本”为指导原则。借助法律、法规、经济奖惩和行政手段加以完善。设立基本农田保护基金和基本农田建设基金。
对现有基本农田进行全面清理，已经占用的，经专家认定能复垦的，必须复垦；对不能复垦的，必须按年度缴纳一定的费用，上交给国土资源部，作为基本农田建设基金，由国土资源部统一调配进行基本农田的区间、区内的协调补充工作。
对验证后的基本农田，利用 GIS 等技术手段进行大比例尺定位，精确到田块，由国土资源部统一掌管。国土资源部按等级对基本农田保护面积进行筛选，设定0.935 亿hm2的基本农田保护区，然后设置相应的基本农田保护率。对超过基本农田保护率的区域按比例进行奖励，并每年给予一定的基本农业田保护费用；对未达到基本农业田保护率的区域，按比例进行经济处罚，且每年需向国土资源部上缴规定的基本农田保护费，该费用全部作为基本农田保护基金，且保护费用可随经济发展状况而不断调整。
国家出台政策鼓励更多的基本农田入选和不断补充，对于新补充的基本农田，可以纳入该区域的基本农田保护率计算范围。国家逐年更新基本农田保护率进行区域间平衡。对超出0.935亿hm2 以外的基本农田，国家除给予相应的耕地开垦费之外，每年给予一定的保护费，并将超过指标部分的基本农田作为流动指标，由国土资源部统一掌管。对于经济发展较快的地区，确因发展需要占用一定的基本农田的，必须从国土资源部购买相应的指标，并每年上缴相应的基本农田代保费；也可以采取股份合作制，落后地区以土地获取发达地区一定的经济股份，参与经济分红。借助经济杠杆，一方面实现基本农田保护数量和质量的动态平衡，另一方面也可以调节快速发展地区和落后地区的发展速度，特别是为落后地区提供了一个融资渠道。
4 基本农田保护的制度修正
4.1 建立国家划定基本农田保护区制度
基本农田保护区的划定，需要从国家整体发展的大局出发，统筹兼顾，既要突出基本农田区位保护重点，又要把握未来经济发展的方向；因而必须由国家统一划定，通过各种技术手段，将保护区落实到地块，同时杜绝“划远不划近、划劣不划优”的现象发生。基本农田保护区一旦划定就必须严格执行，国家在划定基本农田保护区时，也力求科学、准确、全面、系统把握好不同区域发展的战略方向和发展前景，平衡不同区域的发展。
4.2 建立基本农田动态监控
依据“3S”技术等高科技手段，采用大比例尺，将基本农田落实到图上，落实到村组，落实到地块，落实到农户，通过签订保护责任书，落实基本农田保护责任。各县（市、区）要建立基本农田统计核查制度，坚持定期检查报告制度，认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田减少的，要依法追究责任。
国土资源部门应与农业部门联合组织专家组，定期开展基本农田保护工作检查。按照规划，重点检查“五不准”的执行情况，特别是检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行情况。对检查发现的各类问题，要及时坚决予以纠正。加强基本农田保护区信息系统建设，运用现代信息和遥感技术，重点对基本农田保护区实现快速和准确的动态监测，提高保护的技术支撑能力和科学技术水平。
4.3 制定基本农田保护区整理制度
对划定的基本农田保护区，需要定期进行整理。如按照规划定期清理基本农田保护区的障碍物（包括居民点的迁移、复垦，废弃地的整理复垦等），不断扩大基本农田保护区的区块面积；定期检查和修整基本农田保护区的基础设施（包括水利设施、灌溉条件），及时更新和改善；此外不定时地对基本农田保护区农作情况进行调整，如耕作制度的更改、作物系统的转换、养分管理的调控等进行调整。
4.4 推进绝对基本农田与相对基本农田管理系统
对需要保护的基本农田建立弹性机制，构造绝对基本农田和相对基本农田制度建设。绝对基本农田点总基本农田的90%以上（根据朱希刚的分析，从1980～2003年我国粮食的年平均自给率非常高，几乎接近 100%，因此可以考虑 10%的进口）也就是相当于0.85 亿hm2 （12.75 亿亩）。在对这部分基本农田划定时，要充分考虑人口增长、经济社会发展等必须占用耕地的诸多因素，进行科学论证，合理确定耕地的近期、中期、长期保护目标，力求划定的基本农田保护区不对今后发展产生影响。对划定基本农田，应视为“保命田”，采取强硬措施加以特殊保护绝对不受任何客观条件的影响，包括地理位置、空间结构都不受外界的影响，任何人无权占用、转移这部分基本农田。相对基本农田大约占10%，它的地理位置可以受国家、省重点建设项目的需要而进行调整。但必须经过国土部门的审批，先补充折算质量、数量相当的基本农田后，方可占用。
4.5 构建基本农田保护公众参与的激励机制
上级主管部门除应对各乡镇的耕地及基本农田保护执行情况进行年度考核，利用经济激励机制调动各乡镇保护耕地及基本农田的积极性。如：设立粮食单产和总产等级奖励，对粮食单产和总产达到某一等级，给予相应的奖励基金，作为他们的扩大再生产基金和改善基础设施建设基金，不断提高基本农田的质量。也可以品质和产量相结合，即实现一定的质量等级，就给予一定的科研开发基金，让更多的农民主动接触和了解科研，运用科研成果，不断提高产品科技含量，相应的也改善了基本农田的质量；也可以在城市区域奖励其相应比例的土地或者房子，让他们一方面在农村种地，另一方面可过城市生活，改善生活环境，提高生活质量。同时也使郊区农民在城市范围内建立商铺，一方面可以销售农产品；另一方面，在失地之后仍可有生存之源，解决其后顾之忧。
参考文献
［1］叶红玲.最严格的耕地保护制度是什么.中国土地，2004 （1）：4～10
［2］陈百明，周小萍.中国近期耕地资源与粮食综合生产能力的变化趋势.资源科学，2004，5 （26）：38～45
［3］陈百明.耕地与基本农田保护态势与对策.2004，5 （25）：1～4
［4］邓红蒂.有关基本农田保护的几点思考.中国土地科学1997，11 （2）12～14
［5］唐健.基本农田保护——问题与对策.中国土地.2004 （7）：24～28
［6］宋健.论“谁来养活中国人”.http：// www.agri-history.net/rural/song jian.htm.
［7］原新.中国人口转变及未来人口变动趋势推演.中国人口，2000，76 （1）40～45
［8］朱希刚.中国粮食供需平衡分析.农业经济问题.2004 （12）：12～19
［9］韩俊.多少粮食才安全.瞭望，2005，7 （27）：56
［10］城乡居民家庭人均食品消费量比较 http：//www.agri.gov.cn/sjzl/baipsh/WB2004.htm＃6 （农业及农村基本情况网）
我国法律规定，对一些基本的农田，禁止改变使用性质。《中华人民共和国基本农田保护条例》第二条中，对基本农田作出了定义：“是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”基本农田，是对“根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求”、“对建设用地的预测”而确定的。基本农田，是”长期（或者规划期内）不能占用的耕地。近日，国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（简称《通知》），以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固永久基本农田划定成果，完善保护措施，提高监管水平，确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。
X县规划目标年下达基本农田保护面积（假定10000公顷）小于基期面积（假定12000公顷），保护任务减小，规划修编可否核减为10000-12000公顷之间？市级国土部门回答不可以，必须按照现状面积保护或更多保护；按照国家规程要求只要大于10000公顷即可。请问该如何考虑？只要不小于上级下达的基本农田保护面积指标就可以了，如果你们市级下达你们县规划期内基本农田不少于10000公顷，那你不低于10000公顷就行了。为什么非要按现状面积保护？基本农田的保护面积只要不低于规划目标年的指标就可以了，在规划期间凡建设占用基本农田的都是要国务院批的，最好还是不要按现状面积保护。
市在下达指标时，预留了部分指标，即让每个县多保护一定比例的基本农田，用于规划期内不可预见性独立选址等项目建设占用，一定要多划定一些，这有好处的
地方领导自己的考虑吧，多留点估计总是好的，万一到时候不够用了呢
答：不能。我国政府提出的耕地总量不减少的目标，是指从现在起，全国耕地总面积只能增加，不能减少。为了确保这一目标的实现，《土地管理法》规定省、自治区、直辖市人民政府严格执行土地利用总体规划和土地利用计划，按照土地利用总...
答：各级政府需仔细评估耕地资源，特别是基本农田的保护面积，确保耕地保有量和基本农田保护面积等关键指标得到认真确定，并通过土地利用分区在土地利用总体规划图上予以落实，以维持耕地占补平衡，防止基本农田面积减少。二、提高土地...
答：2017年至2020年我国耕地面积将减少7000多万亩，大概一年减少1750万亩。2017年02月15日国土资源部、国家发改委印发《全国土地整治规划(2016-2020年)》。规划指出，“十三五”期间因生态退耕、农业结构调整、建设占用等预计耕地...
答：为了保障人们生存需要，这部分耕地是不能占用的。所谓规划期内不得占用的耕地，是指土地利用总体规划和基本农田保护区规划中规划为在一个阶段内必须保持相对稳定的耕地。第二，基本农田是根据人口和国民经济对农产品的需求和对...
答：4.基本农田占用补划。依法批准占用基本农田的，地方人民政府要补划数量和质量相当的耕地作为基本农田，确保行政区域内基本农田面积不减少。5.禁止破坏、闲置、荒芜基本农田。禁止在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石...
答：1、设立基本农田保护区：划定基本农田保护红线，确保基本农田面积不减少；2、实行最严格的耕地保护制度：对基本农田实行特殊保护，严禁非农建设；3、耕地占补平衡：在不可避免占用基本农田的情况下，必须按照相关法规进行土地复垦...
答：第十四条 地方各级人民政府应当采取措施,确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。 第十五条 基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避...
答：85公顷，主要分布于东回镇、张庄镇等。二、基本农田的调整基本农田保护面积：基本农田保护面积由22676公顷（34.01万亩）调整为23433.81公顷（35.15万亩），增加了757.81公顷（1.14万亩）...
答：长期不得占用。国家重点建设项目确实需要占用的，必须报国务院批准，并必须按照占补平衡的要求，落实新的基本农田补划任务，以保证划定的基本农田数量和质量不至于减少和降低。划入基本农田保护区内的耕地，都是基本农田，必须加以...
答：地方各级人民政府应当采取措施,确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。 第十五条 基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田...
